Наряду с проблемой недофинансирования программ социального обеспечения так называемая континентальная модель социального обеспечения, действующая в России, предполагает более сжатый перечень обязательств государства перед нуждающимися группами населения по сравнению со скандинавской моделью, функционирующей в странах Европейского союза. Безусловно то, что расширение перечня предоставляемых льгот инвалидам является важным шагом на пути к становлению социального государства.
В законодательстве России, не говоря об абстрактном, на наш взгляд, институте ответственности в данной сфере, отсутствует даже само понятие "социальное обеспечение".
В узком смысле его можно трактовать как форму выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение инвалидов за счет бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов с целью выравнивания социального положения инвалидов наряду с остальными членами общества.
В широком же смысле, исходя из положений главы IV Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ (ред. от 07.03.2018; с изм. и доп., вступ. в силу с 18.03.2018), к социальному обеспечению можно отнести не только материальную составляющую в виде ежемесячных выплат и льгот, предоставляемых инвалидам, но и меры по оказанию медицинской помощи, обеспечению доступа инвалидов к образованию, занятости, объектам социальной инфраструктуры, обеспечению беспрепятственного доступа к информации, а также предусмотренному законодательством обеспечению инвалидов жилой площадью. То есть к социальному обеспечению можно отнести весь комплекс государственных мер, направленных на создание и поддержание достойного уровня жизни лиц с ограниченными возможностями.
Практика свидетельствует о том, что значительное количество инвалидов в настоящее время не получают необходимой помощи для возвращения к нормальной трудовой, семейной и общественной жизни. В значительной степени это положение объясняется недостатками в законодательстве, в правовом регулировании тех или иных сторон реабилитации инвалидов.
Говоря о Федеральном Законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", следует отметить, что его положения не несут норм прямого действия, в них отсутствует механизм реализации декларированных обязательств государства перед инвалидами, в том числе нет ясности в вопросах их финансового обеспечения.
Недостатком данного Закона является то, что, предоставляя всем категориям инвалидов равные права, он практически не предусматривает каких-либо обязанностей со стороны государства.
Прослеживается определенная несогласованность нормативных актов, регулирующих медицинские, профессиональные и бытовые аспекты реабилитации.
Малоэффективным является правовое регулирование, обеспечивающее реализацию эргономических принципов при трудоустройстве инвалидов, т.е. необходимости полного приспособления рабочих мест, разработки инструментов, станков и оборудования специально для инвалидов. Действующие в этой области нормативные акты носят исключительно ведомственный характер, они не систематизированы, разобщены и, как правило, являются составной (незначительной) частью общих положений, касающихся организации рабочих мест для здоровых людей.
И, главное, отсутствует единый типовой документ (хотя бы на ведомственном уровне), который объединял бы все вопросы проектирования и оснащения рабочих мест для инвалидов (в том числе для инвалидов вследствие психических заболеваний, заболеваний и травм опорно-двигательного аппарата).
В связи с отсутствием в ряде случаев конкретного механизма реализации отдельных нормативных актов их эффективность остается низкой. Например, правовые нормы о трудоустройстве инвалидов (в том числе в Законе РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации") подчас практически невыполнимы, поскольку, особенно в условиях массовой безработицы, вместо конкретных рабочих мест для инвалидов существует лишь соответствующее законодательство, подтверждающее их право на труд, но фактически его не гарантирующее. Так, доля работающих инвалидов трудоспособного возраста составляет всего 31,8% общей численности инвалидов данного возраста [18].
Кроме того, в результате непродуманных пенсионных реформ трудоустройство российских инвалидов стало невыгодным, так как благодаря этим реформам инвалиды полностью или частично теряют пенсию по инвалидности. Отсюда вытекают отсутствие стимула к осуществлению трудовой деятельности, стагнация в выполнении программ по ресоциализации и, как следствие, отчужденность инвалидов от других членов общества.
Следует отметить, что в европейских странах доля инвалидов довольно высока. Так, в Великобритания 4,5 млн (10%) трудоспособного населения - инвалиды, однако при этом 1,8 млн (40%) из них экономически активны, а еще 250 тысяч человек зарегистрированы в качестве безработных.
Хуже ситуация обстоит в Италии - из зарегистрированных безработных инвалидов работу за год получают всего 6%, в России же эта цифра колеблется в пределах 3 - 4% [38].
Высокий уровень жизни инвалидов в странах с европейской системой социального обеспечения поддерживается благодаря государственным программам помощи инвалидам. Так, в Швеции и Норвегии существуют программы повышения образовательного уровня инвалидов, направленные на облегчение получения профессии и предполагающие обучение наравне со здоровыми людьми, что позволяет инвалидам адаптироваться к нормальной общественной жизни.
В Европе также развиты программы по квотированию рабочих мест для лиц с ограниченными возможностями. В ФРГ наниматель должен иметь 6% инвалидов среди всего персонала или платить компенсационный взнос при недостижении этой цифры. В Италии этот лимит составляет 7% при общей численности работников свыше 15 человек [38].
В США и Канаде более предпочтительной является защита прав инвалидов посредством рассмотрения исков о дискриминации, активно подаваемых правозащитными организациями инвалидов. Работодатели, не желая сталкиваться с судебными тяжбами, стараются в свою очередь создать благоприятные условия труда для лиц с ограниченными возможностями.
В Австрии, Дании и Нидерландах, несмотря на отсутствие системы квотирования рабочих мест, уровень занятости лиц с ограниченными возможностями довольно высок в связи с тем, что государство помогает работодателям в обустройстве рабочих мест для инвалидов путем финансирования, предоставления льготных налоговых режимов, адаптированного оборудования и т.д.
Особый акцент следует сделать на регламентации отношений в области создания и функционирования системы профилактики инвалидности, в частности: решения комплекса задач по оказанию первичной медико-санитарной помощи; вакцинации от инфекционных заболеваний, охраны труда и предупреждения несчастных случаев в различных ситуациях, включая приспосабливание рабочих мест в целях предупреждения профессиональных заболеваний и потери трудоспособности, предупреждения инвалидности.
Не урегулированы в должной степени в законодательном порядке и вопросы, связанные с повседневными нуждами инвалидов в области строительства жилищ, учитывающих состояние их здоровья, пешеходных и проездных дорог, пользования общественным транспортом, санитарным оборудованием и т.д. В имеющихся по этим вопросам нормативных актах отсутствует необходимый механизм их реализации, что затрудняет их практическое применение.
Технические требования, обеспечивающие доступность для инвалида транспорта, связаны с вопросом необходимости соответствия индивидуальных вспомогательных технических средств (трости, костыли, кресла-коляски) тем приспособлениям, которые должны быть установлены на транспорте. Эти требования разработаны, но необходима их реализация. Они должны обеспечить посадку-высадку инвалида, размещение в салоне (купе, каюте), пользование лестничными маршами, площадками, люками, трапами, туалетами в железнодорожном, морском, воздушном транспорте.
В городском транспорте для инвалидов, передвигающихся на креслах-колясках, необходимы специальные рампы либо специально оборудованный "заниженный" пол в автобусе, трамвае, троллейбусе.
Создание доступной для инвалидов среды жизнедеятельности является составной частью государственной политики, практические результаты которой обеспечат инвалидам равные с другими гражданами права и возможности. При этом предусматривается, что инвалид сможет получить относительную независимость в быту, при обучении и трудовой деятельности. В связи с этим необходимо создание условий для инвалида в жилой градостроительной, образовательной и производственной среде.
До недавнего времени эти положения оставались лишь декларативными, и только после ратификации Федеральным законом от 3 мая 2012 г. N 46-ФЗ Конвенции о правах инвалидов мы можем отметить в судебной практике увеличение числа решений по искам в защиту прав и законных интересов инвалидов, способствующих приспособлению инфраструктурных объектов для пользования ими лицами с ограниченными возможностями.
Реабилитация инвалидов представляет собой процесс реализации системы разнообразных мер, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма.
Помимо самого определения "реабилитация" в Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" нормативно закреплена и ее цель (ст. 9): восстановление социального статуса инвалида, достижение им материальной независимости и его социальная адаптация.
К числу негативных явлений для становления системы реабилитации следует отнести отсутствие четкого разграничения полномочий органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области реабилитации инвалидов.
Обеспечение мерами социальной поддержки инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, данный Федеральный закон относит к федеральным полномочиям (ст. 4).
Однако анализ сложившейся региональной правовой базы по вопросам социальной защиты (реабилитации) инвалидов позволяет говорить о необходимости включения в компетенцию субъектов Российской Федерации вопросов создания организационного механизма в области социальной защиты (реабилитации) инвалидов, утверждения и финансирования реабилитационных мероприятий, осуществляемых на территориях субъектов Российской Федерации, с учетом социально-экономических, климатических и иных особенностей в дополнение к Федеральному перечню реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду.
Кроме того, положения Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" не содержат (и не содержали) структурных частей, нормы которых устанавливали бы компетенцию органов местного самоуправления в области социальной защиты инвалидов, да и буквальное толкование перечня вопросов местного значения, установленного в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (в ред. от 22 октября 2013 г.), показывает, что вопросы реабилитации инвалидов не входят в круг их полномочий.
Однако степень участия муниципальных правовых формирований в реабилитации инвалидов можно определить путем анализа иных правовых актов и прежде всего Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Помимо систематического толкования норм структурных частей ст. 9 "Понятие реабилитации инвалидов", статей главы III "Реабилитация инвалидов" данного Федерального закона необходимо также принимать во внимание и его иные положения, предполагающие, в частности:
- обязательность исполнения решения учреждения медико-социальной экспертизы соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности;
- участие органов местного самоуправления и подведомственных организаций:
- в обеспечении доступа инвалидов к информации и объектам различных инфраструктур;
- в обеспечении инвалидов жилой площадью;
- в реализации инвалидами права на получение профессионального образования в соответствии с индивидуальной программой реабилитации;
- в создании инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации.
Судебная практика также свидетельствует о необходимости передачи в ведение субъектов РФ и муниципальных образований ряда вопросов по социальному обеспечению, так как неопределенность предметов ведения данных органов приводит к возникновению спорных ситуаций.
Можно выделить четыре основных блока проблем в области социального обеспечения инвалидов:
1) не закреплен единый механизм функционирования системы социального обеспечения инвалидов. Наблюдаются проблемы в нормативном закреплении порядка финансирования социальных программ по поддержке инвалидов, а порядок предоставления льгот и финансирования целевых программ не в полной мере соответствует Федеральному закону о федеральном бюджете;