2. Роль Конституционных (уставных) судов в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации
2.1 История развития конституционного контроля в субъектах Российской Федерации
Правовому признанию уставного правосудия субъектов Российской Федерации предшествовал довольно длительный процесс становления самой идеи конституционного контроля в России.
Как отмечают видные исследователи конституционного правосудия А.С. Автономов, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, М.А. Митюков, впервые функцией охраны Основного закона в России был наделен в 20-х годах Верховный Суд СССР, который участвовал в процедуре конституционного надзора за соответствием конституций союзных республик Конституции СССР в соответствии со ст.30, п.6 ст.46 Конституции СССР 1924 года.
В.К. Дябло охарактеризовал эту роль Верховного Суда лишь как вспомогательную, что отражало ее реальную сущность, т.к. основные полномочия по осуществлению конституционного контроля признавались за высшими представительными органами государственной власти союзного государства (Всесоюзный Съезд, Президиум ЦИК СССР; с 1936 г. - Президиум Верховного Совета СССР).
Однако поскольку господствовавшая в социалистических странах государственно-правовая доктрина не признавала идею правового государства и его основополагающего принципа - разделения властей, даже это столь ограниченное участие Верховного Суда в охране Конституции вызвало ожесточенную критику, как попытка внедрить в советскую систему буржуазный институт.
В результате Верховный Суд СССР с 30-х годов фактически прекратил осуществлять эту функцию, в связи с чем она перешла из практической исключительно в научную плоскость. Затем - вплоть до 60-х годов - в отечественной науке прекращается даже обсуждение проблем конституционного контроля (надзора) и судебного конституционного контроля в частности. М.А. Митюков объясняет указанную ситуацию тем, что упрочившийся к тому времени режим диктаторского правления Сталина предпочел систему общего надзора прокуратуры; для той системы, основанной на полновластии Советов, был чужд любой специализированный конституционный надзор, не говоря уже о судебном конституционном контроле. Научные исследования в указанной области проводились лишь эмигрантскими юридическими кругами.
Что касается генезиса идеи конституционного правосудия именно субъектов Российского государства (в качестве которых в советский период признавались лишь автономные республики), то одним из первых ее авторов был В.А. Рянжин, который в целях укрепления конституционной законности, повышения роли Конституции и активной борьбы с субъективизмом и волюнтаризмом в деле государственного руководства обществом полагал целесообразным создать в СССР конституционные советы как органы верховного надзора за соблюдением Конституции всеми, в том числе и высшими правотворческими органами. М.А. Шафир уже ведет речь о создании специальной системы конституционного надзора в государстве во главе с конституционной комиссией (конституционным комитетом), который, по его мнению, должен был избираться на паритетных началах палатами Верховного Совета СССР и быть целиком перед ним ответственным.
К аналогичной идее склонялся и В.Ф. Коток, предлагая издать в законодательном порядке положения о конституционном надзоре в СССР, а также в союзных и автономных республиках.
Обобщая приведенные дискуссии, можно сделать вывод, что хотя теоретические рассуждения о судебном конституционном контроле (надзоре) в советском государстве и его субъектах и не находили отражения в конституциях последних, они послужили важной основой для реального введения этого института в России в последующем. При этом доминирующей являлась концепция именно конституционного надзора, что можно объяснить господствовавшей в то время доктриной приоритета и фактически осуществлявшейся политикой всевластия представительных органов советского государства, при которых не было места императивной судебной деятельности в отношении издававшихся ими актов.
Впервые институт специализированной охраны основного закона субъектов России (посредством квазисудебных органов) был признан на законодательном уровне в связи с дополнением конституций СССР (01 декабря 1988 г.), а затем и РСФСР (27 октября 1989 г. положениями о комитетах конституционного надзора, соответственно, СССР и РСФСР, которыми допускалось учреждение аналогичных органов и в автономных республиках. Этим правом воспользовались некоторые из них, дополнив свои конституции нормами или приняв законы о комитетах конституционного надзора (Башкирская АССР, Дагестанская АССР, Северо-Осетинская АССР, Татарская АССР, Якутская АССР).
Однако комитеты конституционного надзора не были наделены правом окончательного решения и не применяли правил судебной процедуры. Кроме того, их решение могло быть преодолено большинством голосов депутатов законодательного органа. По этим причинам после учреждения 15 декабря 1990 г. в Конституции РСФСР Конституционного Суда РСФСР и принятия закона о нем от 05 мая 1991 г. республики начинают также отказываться от квазисудебных форм охраны своих конституций и переходить к судебной форме конституционного контроля, принимая законы о конституционных судах и заменяя конституционными судами ранее учрежденные комитеты конституционного надзора (Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Коми, Мордовия, Северная Осетия, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва. При этом республики воспроизводили модель судебного конституционного контроля, предусмотренную Законом РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР".
Судья Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрук считает, что первоначальное введение несудебных специализированных органов правовой охраны конституций имело некоторое преимущество. На его взгляд, оно заключалось в том, что решения по итогам такого контроля носили не императивный, а рекомендательный характер для должностных лиц субъектов Федерации, что не вызывало сопротивления местной политической элиты. В этой связи указанную форму он видит предпочтительной на начальном этапе создания в субъекте Федерации судебного органа конституционного (уставного) контроля.
Не подвергая сомнению положительную роль несудебной формы конституционного контроля в развитии конституционного правосудия в России на определенном историческом этапе, мы вместе с тем полагаем, что в настоящее время, когда существует достаточный опыт деятельности в субъектах Федерации судебных органов конституционного и уставного контроля, создание в них в дальнейшем квазисудебных органов было бы нецелесообразным. Сопоставление природы судов и квазисудебных органов, принципов их деятельности, правовых последствий принимаемых ими решений позволяет сделать вывод о преимуществе именно конституционного (уставного) правосудия в механизме правовой охраны основного закона субъекта Федерации.
Такой вывод возникает потому, что конституционные и уставные суды:
) осуществляют свою деятельность путем судопроизводства, руководствуясь общими для всех судов принципами правосудия;
) при рассмотрении дел используют материальное и процессуальное законодательство;
) принимая решения о неконституционности правового акта, признают их недействительными с момента вынесения решения;
) их решения являются общеобязательными, носят окончательный характер, вступают в силу немедленно и не подлежат обжалованию.
Поэтому мы полагаем, что усилия государства в настоящее время должны быть направлены на стимулирование развития в субъектах Российской Федерации именно судебной формы конституционного контроля.
Вместе с тем, поскольку до 1993 г. ни Конституция РСФСР, ни федеральное законодательство прямо не предусматривали право республик создавать конституционные суды, то высказывались сомнения в законности их существования. Некоторые же ученые, такие, как судья Конституционного Суда России в отставке Н.Т. Ведерников, поддерживали идею появления конституционных (уставных) судов равноправных между собой субъектов Российской Федерации.
Официально необходимость введения судебного конституционного контроля в субъектах Федерации была впервые заложена в Концепции судебной реформы в Российской Федерации путем упоминания в ней о "государственном механизме, предотвращающем применение "неправовых" законов, в лице Конституционного Суда и специализированных судов".
Хронологически первым нормативным актом, допустившим создание конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, стал Федеративный договор от 31 марта 1992 г., исходя из которого контроль за соблюдением конституций и уставов субъектов Федерации относился к исключительной компетенции последних, в связи с чем они вправе были сами устанавливать организационно-правовые формы осуществления такого контроля до принятия соответствующего федерального закона.
Указанная проблема затем была поднята в ходе обсуждения проекта Конституции России на Конституционном совещании, состоявшемся в период с 29 апреля по 10 ноября 1993 года. На нем рассматривался и вопрос о законности учреждения на тот момент в своих основных законах некоторыми республиками собственных конституционных судов. В ходе дискуссий было решено, что объектом федерального конституционного контроля могут быть региональные акты, если они изданы по вопросам исключительного ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и ее республик. Таким образом, предполагалось, что республики должны самостоятельно организовать контроль за соответствием нормативных актов, изданных по предметам ведения субъектов Федерации. Так, предложение о дополнении статьи 125 проекта Конституции положением о конституционных судах республик было отклонено на том основании, что этот вопрос не является предметом федерального конституционного регулирования и республики вправе решать его самостоятельно.
Из этого можно сделать вывод: принятая в 1993 году Конституция России, прямо не упоминая конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, заложила основы для их образования.
2.2 Правовой статус конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации
Получив статус субъектов Федерации, равноправных с республиками, края и области в первое время начали учреждать в своих уставах институт правовой охраны основных законов в виде квазисудебных органов: Согласительной палаты в Ставропольском крае (12 октября 1994 г.) , Уставной Палаты в Иркутской области (10 февраля 1995 г.), Палаты Уставного контроля в Челябинской области (01 июня 1995 г.) , Судебной Палаты в Тюменской области (30 июня 1995 г.) , Уставной судебной палаты в Новосибирской области (05 апреля 1996 г.).
Подобный осторожный подход субъектов Российской Федерации, основным законом которых является устав, к освоению принципиально нового для России института специализированного уставного контроля объяснялся тем, что на федеральном уровне указанное право субъектов Федерации еще не было прямо подтверждено законодательно.
Косвенно о нем было сказано в Постановлении Конституционного Суда России от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края, в котором было отмечено, что Конституцией разделение властей закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя для России в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для ее субъектов, исходя из чего последние вправе были иметь свои судебные органы, в качестве которых выступают конституционные (уставные) суды субъектов Федерации.
Однако заложенные Конституцией предпосылки создания указанных органов необходимо было развить в федеральном законе, что одними из первых отметили представители органов судейского сообщества, рекомендовав федеральному законодателю при принятии закона о судебной системе Российской Федерации предусмотреть в нем создание конституционных (уставных) судов и взаимоотношений последних с Конституционным Судом Российской Федерации.
Эта задача была выполнена с принятием Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", которым определено место названных судов в российской судебной системе. Статьей 4 названного закона определено, что указанные суды относятся к судам субъектов Российской Федерации и наряду с федеральными судами составляют единую судебную систему России. В соответствии с ч.2 ст.27 Закона уставный суд создается и упраздняется законом субъекта Российской Федерации. Им же определяется порядок формирования суда и особенности правового положения судей конституционного (уставного) суда (ст.13). Частью 1 ст.27 Закона определяются общие рамки компетенции уставного суда, исходя из которых он может создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления уставу субъекта Федерации, а также для толкования устава субъекта Федерации.
Помимо названного закона вопросы уставного судоустройства субъектов Федерации регулируются целым рядом иных законодательных актов федерального уровня. Так, исходя из Федерального закона от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" (в ред. от 05.04.2005 г.) статус судей уставного суда субъекта Федерации равен статусу судей федеральных судов.
Высокий статус судей уставного суда субъекта Федерации подтверждается предоставлением им гарантий независимости Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. (в ред. от 26.07.2006 г. . В соответствии со ст.447 УПК РФ судьи уставного суда субъекта Федерации отнесены к категории лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам. Возбуждение в отношении них уголовного дела допускается исключительно
Генеральным прокурором России на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей суда общей юрисдикции регионального звена, о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия соответствующей квалификационной коллегии судей.
Права и законные интересы судей уставных судов субъектов Российской Федерации охраняются и Федеральным законом от 14 марта 2002 г. "Об органах судейского сообщества" (в ред. от 02.02.2006 г.) , которым предусматривается обязательное представительство последних в органах судейского сообщества России.
Ряд вопросов образования и деятельности уставных судов субъектов Российской Федерации содержится и в Федеральном законе от 06 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 22.07.2008 г.). Согласно ч.2 ст.9, ч.2 ст. 19 и ст.25 Закона несоответствия уставу субъекта Федерации закона или иного нормативного правового акта субъекта Федерации могут быть установлены исключительно в судебном порядке. Разрешение в судебном порядке споров о компетенции между законодательным и высшим исполнительным органами государственной власти субъекта Федерации, предусмотренное статьей 25 Федерального закона, если речь идет о полномочиях, определенных уставом субъекта Федерации, также является предметом рассмотрения уставных судов последних.
Федеральное законодательство регулирует вопросы уставного судоустройства субъектов Федерации в общих чертах, отводя ключевую роль уставам и законам самих субъектов Федерации.
По состоянию на 01 января 2006 г. нормы об уставных судах включены в основные законы 40 субъектов Российской Федерации. Закрепление основных положений об уставном суде в уставе субъекта Федерации свидетельствует о высоком статусе указанного органа государственной власти и содействует обеспечению гарантий его независимости и стабильности.
В силу учредительного характера основных законов их нормы об уставных судах носят общий характер. Детальное регулирование вопросов организации, деятельности уставного суда и статуса его судей конкретизируются в специальном законе субъекта Федерации.