. В системе законодательства субъекта Федерации устав имеет высшую юридическую силу на его территории после Конституции России и федеральных законов. В случае противоречия нормативного правового акта субъекта Федерации его уставу происходит нарушение единства правового пространства, нередко сопряженное с нарушением прав граждан, что недопустимо для правового государства, каковым Россия провозглашена Конституцией (ст.1).
. Рассматриваемые субъекты Федерации наделены правом принимать собственные уставы и законы непродолжительное время - с момента принятия Конституции России 1993 года, поскольку в условиях существования СССР все законотворчество осуществляла Федерация, а края, области, автономные округа и города федерального значения этого права были лишены, как не обладавшие статусом государственно-территориальных образований. Из-за отсутствия необходимого опыта в указанных субъектах Федерации появляются незаконные акты, накопление которых может создать критическую массу, способную повлечь дезорганизацию государственного управления в субъекте Федерации. Деятельность же в субъекте Федерации судебного органа уставного контроля способна решить эти проблемы.
Кроме того, именно среди субъектов Федерации, основным законом которых является устав, выделяются сложноустроенные субъекты Федерации - край, области, в состав которых входят иные самостоятельные государственно-территориальные единицы - автономные округа. Эта особенность вносит определенную специфику в возможность организации в подобных субъектах Федерации уставных судов. Создание уставного суда в сложноустроенном субъекте Федерации способно также активизировать интеграционные процессы между входящими в его состав государственно-территориальными единицами.
При этом для России актуальным является изучение опыта конституционного правосудия ряда зарубежных стран с федеративным государственным устройством. Прикладной характер для Российской Федерации этот опыт носит в отношении правового закрепления этими государствами того или иного уровня самостоятельности субъектов федерации, распределением компетенции между субъектами федерации и центром, соотношением нормативных правовых актов федерального уровня и принимаемых субъектами федерации.
1.2 Конституционное (уставное) правосудие субъектов Российской Федерации как гарантия их политико-правовой стабильности
Судебный орган конституционного контроля субъекта Российской Федерации, осуществляя охрану основного закона субъекта Федерации, обеспечивает достижение как юридических, так и политических целей. Об этом свидетельствует практика деятельности конституционных (уставных) судов.
Опыт уставного правосудия субъектов Российской Федерации незначителен во временном отрезке. Однако этот факт не исключает научной ценности опыта уставного правосудия российских субъектов Федерации, поскольку его анализ может показать конкретные сферы государственных интересов субъекта Федерации, на которые уставное правосудие оказывает стабилизирующее влияние, а это, в свою очередь, может положительно повлиять на динамику создания уставных судов в остальных субъектах Федерации.
За пять лет деятельности только одного Уставного Суда Свердловской области (1998 - 2003 годы) им разрешено 189 дел; из них по обращениям граждан и их объединений - 137, органов государственной власти - 25, индивидуальных предпринимателей - 15. Предметом рассмотрения Уставного Суда были вопросы обеспечения прав и свобод граждан, правовое регулирование хозяйственно-экономических отношений, государственно-правовые споры, а также дела о толковании отдельных положений Устава Свердловской области. По этим делам Уставным Судом признаны не соответствующими Уставу положения ряда областных законов, 10 иных нормативных правовых актов органов государственной власти Свердловской области и 24 нормативных правовых акта органов местного самоуправления, в том числе 4 устава муниципальных образований.
Уставным судом Санкт-Петербурга по состоянию на 01 января 2007 г. рассмотрено около 120 дел. В их числе дела о защите прав граждан, признании противоречащими Уставу города нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления, а также о толковании Устава.
Уставный Суд Калининградской области по состоянию на 01 января 2008 г. рассмотрел более 50 дел по обращениям главы администрации (губернатора) области, депутатов областной Думы, граждан и общественных объединений, по итогам которых принял 9 итоговых постановлений и более 40 определений.
Анализ решений уставных судов субъектов Федерации позволяет сделать вывод о значительной роли указанных органов в защите прав граждан в различных сферах общественных отношений.
В целом анализ дел, рассмотренных конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, позволяет выделить следующие группы прав и свобод граждан, получающих в них защиту:
дела, связанные с проверкой на соответствие конституции (уставу) субъекта Федерации норм, регулирующих социальное обеспечение детей и меры социальной поддержки их родителей;
дела по поводу ограничения права собственности и свободы экономической деятельности граждан, в частности, налоговым законодательством субъектов Федерации;
дела по обращениям граждан на нарушения нормативными правовыми актами их жилищных и связанных с ними прав;
дела, связанные с нарушениями трудовых прав граждан и права на защиту от безработицы;
дела об ограничении политических прав граждан, в том числе ограничении избирательных прав и права на участие в управлении делами субъекта Федерации.
Ценность решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по делам о защите прав граждан, помимо реального подтверждения и восстановления последних, на наш взгляд, заключается также в следующем:
) решения конституционных (уставных) судов, охраняющие, подтверждающие или восстанавливающие права граждан являются окончательными и не подлежат обжалованию;
) посредством конституционного судопроизводства конституции (уставы), предусматривающие права граждан, внешне выглядящие как декларативные и размытые, превращаются в действующее и реальное право;
) в отличие от судов общей юрисдикции, решения которых касаются лишь сторон, принимавших участие в деле, решения конституционных (уставных) судов распространяются в обязательном порядке на аналогичные рассмотренным конституционным (уставным) судом в одном деле правоотношения с участием всех граждан, находящихся в этом субъекте Федерации.
Деятельность конституционных (уставных) судов, помимо отмеченного аспекта, сказывается на законодательстве субъекта Федерации.
Существенный вклад конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в совершенствование законодательства заключается в следующем:
в обязанности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления устранить основанные на выявленных конституционным (уставным) судом незаконных правовых актах противоречия в иных нормативных правовых актах, регулирующих аналогичные отношения;
в предоставлении законами субъектов Федерации конституционным (уставным) судам права законодательной инициативы по вопросам их ведения.
На наш взгляд, оптимальным было бы также наделение уставных судов субъектов Федерации правом осуществления предварительного нормоконтроля за вносимыми изменениями в устав субъекта Федерации, что не противоречит их назначению как органа, осуществляющего охрану основного закона субъекта Федерации.
Как отмечают исследователи конституционного правосудия, судебные органы уставного контроля субъектов Федерации вносят значительный вклад и в обеспечение исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации тем, что свои итоговые положения основывают на позициях, сформулированных последним по вопросам, рассматриваемым в деле. По подсчетам М.А. Митюкова, например, Уставный Суд Свердловской области ссылается на решения Конституционного Суда Российской Федерации более чем в 7% своих решений.
Практика обоснования конституционными (уставными) судами субъектов Федерации своих позиций ссылкой на решения Конституционного Суда Российской Федерации обусловливается федеративным устройством государства, порождающим взаимозависимость федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов Федерации, изданных по вопросам совместного ведения, в силу чего правовые позиции Конституционного Суда России по делам, касающимся названных вопросов, имеют предопределяющее значение для конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, столкнувшегося с разрешением аналогичной задачи.
Справедливым, на наш взгляд, является вывод М.А. Митюкова о том, что практика реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации в решениях конституционных (уставных) судов субъектов Федерации заслуживает положительной оценки, поскольку этим достигается унификация правового пространства федеративного государства, осуществление общих принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, проведение единой правовой политики государства.
В науке также отмечается позитивная роль уставных судов субъектов Федерации в утверждении на территории России международно-правовых стандартов, что достигается благодаря принятию указанными судами решений на основе норм международного права.
Можно отметить, что наиболее часто в решениях конституционных (уставных) судов фигурируют такие международные акты, как: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04 ноября 1950 г. и Протоколы № 3 и 4 к ней, Европейская Хартия местного самоуправления от 15 сентября 1985 г., а также ряд конвенций Международной организации труда. Так, М.А. Митюков отмечает, что интенсивность использования положений международных актов в своих решениях, например, Уставным Судом Свердловской области составляет более 7%.
В качестве причины применения конституционными (уставными) судами субъектов Федерации международных норм можно отметить наличие пробелов в российском федеральном законодательстве и нормативных правовых актах самого субъекта Федерации. При этом суды достигают такой цели, как придание судебному решению развернутой аргументации, подкрепленной достаточно авторитетными и проверенными на практике принципами.
Подводя итоги данной главы, можно отметить следующее.
. Механизм охраны конституции государства в качестве важнейшей составляющей включает в себя конституционный контроль, выступающий в двух формах - судебной и внесудебной.
. В основе судебного конституционного контроля лежит принцип разделения властей, который заключается в разграничении функций законотворчества, управления и суда, осуществляемых самостоятельными органами государственной власти.
Деятельность конституционного суда допустимо характеризовать термином "конституционное правосудие". В России конституционное правосудие имеет свои особенности, вызванные необходимостью охраны как федеральной Конституции, так и основных законов, принимаемых субъектами Федерации. В этой связи в Российской Федерации действуют федеральный Конституционный Суд, а также конституционные и уставные суды субъектов Федерации.
. Если в качестве основного закона субъекта Российской Федерации выступает конституция, то к механизму его правовой охраны применяются термины "конституционный контроль", "конституционное правосудие"; если же устав, - термины "уставный контроль", "уставное правосудие".
. Особую важность в настоящее время представляет развитие конституционного (уставного) правосудия в таких субъектах Федерации, как края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа.
. Можно назвать следующие сферы как субъектов Российской Федерации, так и государства в целом, в которых достигается стабильность в случае создания в субъектах Федерации конституционных (уставных) судов:
в сфере развития федерализма Российской Федерации:
) закрепление того уровня децентрализации государственной власти в отношениях с федеральной властью, который был достигнут во второй половине 90-х годов, что является гарантией взвешенного укрепления самостоятельности регионов, сдерживающего сепаратистские тенденции;
) укрепление самостоятельности субъектов Федерации;
в сфере развития судебной власти в Российской Федерации:
) совершенствование основ конституционного правосудия, а также разграничения компетенции между ветвями судебной власти в Российской Федерации;
) развитие взаимоотношений между всеми ветвями судебной власти (судами конституционной, общей и арбитражной юрисдикции);
в сфере обеспечения единого правового пространства Российском Федерации и ее субъектов;
) сохранение верховенства устава субъекта Федерации в правовой системе субъекта Федерации;
) преодоление проблемы внутренней противоречивости в законодательстве субъектов Российской Федерации и стимулирование законотворческой деятельности субъектов Федерации;
) устранение противоречий между уставом субъекта Российской Федерации и Конституцией Российской Федерации, что позволяет им охранять общефедеральные конституционные нормы и выступать в качестве гарантов Конституции Российской Федерации на территории каждого из субъектов Российской Федерации;
) имплементация общепризнанных международных норм и правовых принципов в правовую систему субъектов Федерации;
) совершенствование отдельных институтов науки конституционного права и становление статусного права субъектов Российской Федерации;
в сфере развития государственных отношений на уровне субъектов Российской Федерации;
) реализация принципа разделения властей на уровне субъекта Федерации путем формирования в нем третьей - судебной - ветви власти, выступающей арбитром в конфликтах между органами законодательной, исполнительной власти субъекта Федерации и гражданами;
) предотвращение узурпации государственной власти в субъекте Федерации и обеспечение деятельности режима, ограниченного правом;
) формирование оптимальных взаимоотношений между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления;
в сфере защиты прав личности:
) охрана прав и законных интересов граждан от произвола власти и иных посягательств;
) предоставление гражданам дополнительного средства защиты их личных, политических, социальных, экономических и иных прав.
Дальнейшее изучение сущности и специфики конституционного правосудия в России как федеративном государстве необходимо продолжить анализом юридических предпосылок и развития уставного правосудия в субъектах Российской Федерации и их роли в системе органов государственной власти субъектов РФ.