Подход судов общей юрисдикции к оценке правомерности нормативных положений о компетенции конституционных (уставных) судов учитывается в некоторых принятых в последнее время законах субъектов Федерации (к их числу относится, например, Закон города Москвы N 10 "Об Уставном Суде города Москвы" от 13 февраля 2002 года).
На наш взгляд, неопределенность в этом вопросе была устранена с принятием Конституционным Судом Российской Федерации решения от 06 марта 2003 г. № 103-О по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". Конституционный Суд отметил, что предоставление конституционным (уставным) судам субъектов Федерации полномочий вне пределов, отнесенных к компетенции федеральных судов, не противоречит Конституции России, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Федерации в силу статьи 73 Конституции. Норма ч.1 ст.27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" носит не императивный, а диспозитивный характер и одновременно ориентирует на то, какие основные вопросы могут рассматриваться таким судом в случае его создания.
Приведенное решение Конституционного Суда России позволило отдельным ученым более предметно подойти к проблеме наделения органов конституционного правосудия оптимальным кругом полномочий.
2.3 Проблемы формирования органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации
По мнению Т.Я. Хабриевой, развитие судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации является залогом формирования демократической государственности России, которая немыслима без сильной судебной власти в регионах.
В этой связи необходимо исследовать проблемы формирования органов конституционного контроля в субъектах Федерации и причины задержки развития уставного правосудия в субъектах Федерации. Например, в 1998 году после принятия Закона Тюменской области от 23 января 1998 г. "Об Уставном суде Тюменской области" началось формирование Уставного суда Тюменской области. В бюджете области на 1999 год были впервые предусмотрены расходы на его формирование и обеспечение деятельности. В соответствии со ст.38 Устава области Губернатором были предложены кандидатуры на должности судей Уставного суда, однако по ряду причин они утверждены не были, а суд не создан.
июня 2000 г. Законом Иркутской области "Об Уставном суде Иркутской области" была упразднена действовавшая с начала 1997 года Уставная палата области в целях ее замены в течение трех месяцев уставным судом. Однако Уставный суд области создан не был. В 2002 году приступил к подбору кандидатур в судьи Уставного суда Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, а в 2003 году - Красноярский край, однако до настоящего времени указанные суды в указанных субъектах Федерации также не были созданы.
Мы полагаем, что следует согласиться с Е.С. Подергиным, который сформулировал проблемы формирования органов уставного правосудия в субъектах Российской Федерации, может быть объяснена совокупностью следующих причин.
. Новизна института судебного конституционного контроля в целом в России. В то время как конституционные суды в отдельных странах Европы появились еще до Второй мировой войны, Конституционный Суд России впервые был создан только в 1991 году. Таким образом, приспособление указанного института к политической системе субъектов Федерации в российских условиях не имеет под собой достаточного исторического опыта.
. Неразвитость правовых систем субъектов Федерации, основным законом которых является устав. Законодательная деятельность в них осуществляется лишь после принятия Конституции России с 1994-1995 годов, т.е. ей чуть более 10 лет, в связи с чем законодательство субъектов Федерации еще недостаточно устойчиво, значительная доля законов утрачивает силу, а базовые законы часто подвергаются изменениям и не охватывают весь комплекс отношений, требующих регулирования. В этой связи можно предположить, что невостребованность уставных судов может иметь место еще в ближайшие годы.
. Незначительность законодательных полномочий субъектов Российской Федерации. Отсутствие у субъектов Федерации достаточного объема собственных полномочий негативно сказывается на их законотворческой активности и регулятивном потенциале принимаемых законов, в связи с чем в них подчас не возникает объективной потребности в судебном органе уставного контроля.
. Недостаточная загруженность уставных судов в тех субъектах Федерации, где они созданы и действуют. Вместе с тем М.А. Митюков, предостерегая руководствоваться указанным доводом (возникающим в связи с проведением аналогии с интенсивностью рассмотрения дел судами общей юрисдикции), справедливо отмечает его некорректность, поскольку конституционные (уставные) споры не сопоставимы с уголовными и гражданскими делами, а также с делами об административных правонарушениях. Сама подготовка к разрешению конституционного дела иногда требует многомесячного масштабного изучения не только отечественного, но и зарубежного доктринального, законодательного и правоприменительного массива, а также общепризнанных принципов и норм международного права. Это сложная исследовательская работа, во многом неизвестная судьям общей юрисдикции и не приспособленная к судам, где рассмотрение дел поставлено "на поток".
. Наличие в статье 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" не обязывающей, а диспозитивной нормы о возможности создания уставного суда в субъекте Федерации. Вместе с тем анализ Основного закона России позволяет подвергнуть сомнению состоятельность такого положения.
. Политическая незаинтересованность субъектов Федерации иметь механизм, способный ограничивать действия и решения органов государственной власти субъекта Федерации.
. Длительное отсутствие прямого правового подтверждения полномочий субъектов Федерации наделять свои уставные суды дополнительными полномочиями (помимо тех, что перечислены в ст.27 Закона "О судебной системе Российской Федерации). Отмеченная неопределенность существовала вплоть до принятия 06 марта 2003 г. Конституционным Судом России Определения № 103-О, которым было признано, что субъекты Федерации могут по своему усмотрению наделять уставные суды полномочиями, не отнесенными федеральным законодательством к компетенции федеральных судов.
. Наделение широкими полномочиями по осуществлению нормоконтроля федеральных судов общей юрисдикции. Так, в соответствии с ч.1 ст.251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. лица, считающие, что нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией России, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону. Пунктом 2 ст.251 ГПК РФ суды общей юрисдикции наделены полномочием прекращать действие нормативного акта не только в связи с нарушением прав и свобод гражданина, но и в случае, если им нарушается компетенция органов (должностных лиц) публичной власти по заявлениям органов (должностных лиц), чья компетенция нарушена. Таким образом, представляется возможным согласиться с мнением Ж.И. Овсепян о том, что ГПК РФ 2002 г. фактически осуществил ревизию института конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и может стать решающим шагом к вытеснению этого направления судебной власти в России.
Приведенное опасение подтверждается также фактическим изменением новым ГПК РФ юридической силы решений судов общей юрисдикции по результатам проверки законности правовых актов. Так, до 2002 года соблюдалось установленное Постановлением Конституционного Суда России от 11 апреля 2000 г. № 6-П разграничение деятельности судов общей и конституционной юрисдикции по признанию нормативных актов, соответственно, недействующими и недействительными. Решением суда общей юрисдикции действие нормативного правового акта прекращалось исключительно ad hoc, для всех же иных субъектов права этот акт формально сохранял свое действие. Для признания его недействительным, в силу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции России, суд общей юрисдикции обязан был обратиться с запросом в Конституционный Суд России. Согласно же частям 3, 4 ст.253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного акта или его части недействующими влечет за собой утрату ими силы; указанное решение суда подлежит опубликованию в печатном издании, в котором был опубликован нормативный акт; указанное решение не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.
Таким образом, согласно ГПК РФ признание нормативного акта недействительным судами конституционной юрисдикции влечет те же юридические последствия, что и признание его недействующим судами общей юрисдикции, с той лишь разницей, что первые, отменяя нормативный акт, сверяют его с конституцией (уставом), а суд общей юрисдикции - с федеральным законом или нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Однако по этому критерию нормоконтроль мало чем отличается от проверки конституционности, если исходить из презумпции соответствия федерального закона Конституции.
Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П, ситуацией, при которой одна и та же категория дел подведомственна судам разной юрисдикции или разного уровня, нарушается принцип законного (надлежащего) суда.
. Необходимость значительных расходов из бюджета субъекта Федерации на содержание нового органа государственной власти, что под силу не каждому субъекту Федерации.
. Недостаток квалифицированных специалистов государственно-правового профиля, способных осуществлять уставное правосудие.
. Применительно к сложноустроенным субъектам Федерации существенной причиной задержки создания в них уставных судов является низкий уровень договорных отношений между краем, областями и входящими в их состав автономными округами, в связи с чем в них неурегулированными остаются вопросы: возможной структуры, полномочий уставного суда сложноустроенного субъекта Федерации и статуса его судей.
На основании вышеизложенного представляется возможным предложить несколько мер, направленных на активизацию образования уставных судов в субъектах Федерации:
. Установить в ст.27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" обязанность субъектов Федерации создать конституционный (уставный) суд. Так, согласно ч.1 ст.77 Конституции Российской Федерации самостоятельность субъектов Федерации в установлении своей системы органов государственной власти ограничена основами конституционного строя, предусмотренными главой 1 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственная власть в России осуществляется на основе принципа разделения властей. Следовательно, существование законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти должно обеспечиваться не только на федеральном, но и на уровне субъектов Федерации. Кроме того, в соответствии с абз. "б" ч.1 ст.72, ч.2 ст.76 Конституции России защита прав и свобод человека и гражданина, которая выступает в качестве одной из задач уставного правосудия, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, и возникающие в связи с этим вопросы могут регулироваться федеральными законами.
В этой связи представляется необходимым приведение ст.27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" в соответствие с российской Конституцией путем замены диспозитивной нормы о создании уставного суда в субъекте Федерации на обязывающую. В качестве дополнительного довода может быть приведено Постановление Конституционного Суда России от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края, которое также утверждает о необходимости распространения конституционного принципа разделения властей на уровне субъектов Федерации. Похожую точку зрения на решение указанной проблемы высказывают и некоторые ученые, изучающие становление в России конституционного правосудия.
. Предусмотреть возможность частичного финансирования уставных судов субъектов Федерации (по крайней мере - заработной платы судьям этих судов, подобно мировым судьям, которые являются судьями субъектов Федерации) за счет средств федерального бюджета.
. Установить в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" право субъектов Федерации наделять по своему усмотрению судебные органы уставного контроля необходимым объемом полномочий с учетом смысла статьи 27 названного Федерального конституционного закона, выявленного Конституционным Судом России в Определении от 06 марта 2003 г. № 103-О.
. Исключить из подсудности общих судов споры, относящиеся к ведению субъектов Федерации в сфере осуществления нормоконтроля и рассмотрения споров о компетенции органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, установив в ст.251 ГПК РФ, что в случае наличия в субъекте Федерации конституционного (уставного) суда подведомственные ему споры подлежат рассмотрению последним.
Подводя итоги, можно отметить, что в настоящее время институт децентрализованного конституционного правосудия в России основан на комплексной правовой базе и становится неотъемлемым атрибутом государственной власти субъектов Российской Федерации.
Его развитие можно условно разделить на следующие этапы:
) доктринальное становление института специализированной охраны основных законов государства и входящих в его состав государственно-территориальных образований с первой трети по вторую половину XX века;
) наделение Верховного Суда СССР полномочиями по ограниченному участию в осуществлении конституционного надзора в 20-х годах XX века;
) осуществление охраны конституции государства органами высшей представительной власти союзного государства до 1991 года;
) образование комитетов конституционного надзора в автономных республиках в 1989 - 1991 годах после предоставления последним такого права в связи с изменением конституций СССР и РСФСР в 1988 и 1989 годах;
) создание первых конституционных судов республик в 1991-1993 годах вслед за Конституционным Судом РСФСР;
) формирование специализированных органов конституционного контроля (надзора) в субъектах Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации 1993 года (1994 - 1996 гг.);
) принятие Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", давшего наиболее значительный толчок к развитию судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации как в законодательном, так и в практическом отношениях.
Анализ положений уставов и принятых законов об уставных судах свидетельствует о значительном разнообразии подходов субъектов Российской Федерации к уставному судоустройству, которое отражает их индивидуальные исторические и политические особенности. Значительный теоретический и практический интерес для России имеет опыт правового регулирования статуса конституционных судов в субъектах зарубежных федеративных государств.