А функции органа кадастрового учета на территории региона осуществляет филиал Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Москве (филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» по Москве). Основной задачей филиала является ведение и предоставление сведений из государственного кадастра недвижимости на территории Москвы. Филиал также реализует полномочия Росреестра в Москве по оказанию государственных услуг в сфере регистрации прав сделок с недвижимостью и предоставления сведений из Единого государственного реестра прав и сделок с недвижимостью.
Конечно, ведущая роль в управлении в сфере земельного фонда всё же принадлежит государству. Государственное управление земельным фондом является частью государственного управления в целом. Следует отметить, что на сегодняшний день управление земельным фондом осуществляют не только органы государственной власти (федеральные и субъекта), но и органы местного самоуправления. Например, органы местного самоуправления регулируют планировку и застройку территорий муниципальных образований, осуществляют изъятие земельных участков для муниципальных нужд на подведомственных им территориях, осуществляют контроль за использованием земель на территории соответствующего муниципального образования, принимают решение о предоставлении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.
В части 4 статьи 9 ГрдК РФ говорится о том, что не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования.
В Федеральном законе о переводе земель из одной категории в другую указанно, что ходатайство в уполномоченный исполнительный орган подает заинтересованное лицо. Но объяснения по поводу того, кто может быть этим заинтересованным лицом не дается. Возможно, имеется в виду правообладатель земельного участка или другое лицо, представляющее интересы правообладателя. Это подтверждается тем, что в перечне документов, которые подаются вместе с ходатайством, есть документ, подтверждающий согласие правообладателя.
Согласно пункту 3 статьи 5 ЗК РФ правообладателями земельных участков выступают не только собственники земельных участков, но и землепользователи, землевладельцы и арендаторы. Получается, что в качестве заинтересованных лиц могут быть и юридические лица (предприятия, учреждения, организации), граждане, индивидуальные предприниматели, а также общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Данный вопрос о праве на подачу ходатайства о переводе земель или земельного участка из одной категории в другую очень важен, так как на практике возникает ситуация, связанная с отказом в рассмотрении ходатайства по причине подачи его ненадлежащим лицом.
Уполномоченными органами на рассмотрение ходатайства о переводе земель из одной категории в другую являются:
1) Правительство РФ в отношении земель в федеральной собственности;
2) Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в отношении всех земель в собственности субъектов Российской Федерации и земель сельскохозяйственного назначения в муниципальной и частной собственности;
3) Органы местного самоуправления - в отношении земель в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения.
Можно сказать, что полномочия, касающиеся принятия решения об изменении целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения как более ценных, предоставлены Правительству РФ и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. А на органы местного самоуправления такие полномочия не распространяются.
В ходатайстве о переводе земельных участков из одной категории в другую необходимо указать:
1) кадастровый номер земельного участка;
2) текущую категорию земель, к которой отнесен земельный участок;
3) категорию земель, в которую планируется перевести земельный участок;
4) обоснование для перевода;
5) права на земельный участок.
Как уже отмечалось ранее, ходатайство, поданное заинтересованным лицом, предоставляется в уполномоченный орган государственной власти вместе с пакетом документов, содержащим в обязательном порядке документ о согласии правообладателя земельного участка. Как правило, уполномоченные органы требуют предоставить полный перечень документов, но в случае отсутствия определённых документов, они могут запросить их в государственных органах и организациях, у которых могут находится такие документы.
При нарушении установленного порядка акты о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую могут быть признаны недействительными.
Такой порядок перевода земель из одной категории в другую подходит для всех категорий земельных участков, кроме земель населенных пунктов. При переводе земель населенных пунктов в земли других категорий или земель из состава других категорий в земли населенных пунктов независимо от форм собственности требуется установление или изменение границ населенных пунктов. Порядок установления и изменения границ населенных пунктов регулируется ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Бывают случаи, что перевод земель из одной категории в другую не допускается. Это происходит, если исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, у которых есть полномочия на рассмотрение ходатайства о переводе земель, принимают Акт об отказе в переводе земель. В статье 4 Федерального закона прописывается: «Перевод земель из одной категории в другую не допускается в следующих случаях: 1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; 2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; 3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации».
Конечно, порядок перевода является проблемной темой, особенно, для некоторых категорий земель. Но благодаря Федеральному закону, который наиболее четко прописал поэтапную систему перевода, в практике стало возникать меньше проблем и появилось ощущение отсутствия пробелов в законодательстве, касающихся этой темы.
В условиях проводимой земельной реформы и совершенствования механизмов управления экономикой страны в настоящее время:
- расширяются пределы прав собственников земли и землепользователей;
- гарантируется хозяйственная самостоятельность правообладателей земли;
- более эффективной становится организация использования земли и землеустройства;
- растут трудности практической реализации земельных отношений, включая проблемы перевода земель из одной категории в другую40.
Система земельных отношений включает в себя правовые институты и конструкции системы земельных отношений и структуры земельного фонда Российской Федерации: правового института земельного участка, который включает: понятие, образование, раздел, выдел и объединение земельных участков, перераспределение земельных участков и т.д.); правового института охраны земель; правового института собственности на землю; правовой категории земель сельскохозяйственного назначения; правовой категории земель населенных пунктов; правовой категории земель промышленности, энергетики, связи, транспорта, телевидения, радиовещания, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения; правовой категории земель особо охраняемых территорий и объектов; правовой категории земель лесного фонда, земель водного фонда и земель запаса; и пр.
Само содержание государственной системы регулирования земельных отношений основывается на конституционных нормах, которые предусматривают бережное и прагматичное использование земли как основного ресурса природы и включает правовые механизмы федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных актов в сфере земельных отношений; разъясняется содержанием судебной практики; обладает стратегическим и плановым характером, отраженным в соответствующих доктринах и концепциях исполнительной власти России.
Указанные правовые институты и конструкции обладают общим характером и дополнительно регламентируются в других федеральных и региональных законах, в подзаконных нормативных актах федерального, регионального и муниципального уровня, а также договорными отношениями между субъектами земельных правоотношений.
Таким образом, приходим к выводу, что на первом этапе исследования выпускной квалификационной работы изучены вопросы правового регулирования земельного фонда и изменения целевого назначения земель, а также показана структура органов государственной власти, занимающихся переводом земель из одной категории в другую. В данном случае был проведен анализ государственного регулирования земельных отношений, что помогло сделать выводы о том, что вся система государственного регулирования земельных отношений: основана на конституционных нормах, которые предполагают бережное и грамотное использование земли как основного природного ресурса; строится на правовых механизмах федерального и регионального законодательства, а также включает муниципальные нормативные акты в сфере земельных отношений; уточняется и разъясняется в судебной практике; обладает стратегическим и плановым характером, отраженным в соответствующих доктринах и концепциях исполнительной власти России.
Глава 2.АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЕРЕВОДА И ИЗМЕНЕНИЯ ЦЕЛЕВОГО НАЗНЧЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ
2.1 Проблемы реализации правовых норм, регламентирующих порядок перевода земель различных категорий
Изучая проблемы, связанные с переводом земель из одной категории в другую, на практике чаще всего возникают проблемы с переводом земель населённых пунктов, земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда.
Первой проблемой, возникающей при переводе земель, является разноуровневое правовое регулирование.
В частности, определением от 15.10.2014по делу № 3-18/201441 удовлетворены заявления о признании недействующим о признании недействующим нормативного правового акта органа государственной власти Кемеровской области, так как заявитель полагал, что они противоречили пункту 1.2 Методических указаний от 15.02.2007№ 39 в части отнесения земельного участка к 7 виду разрешенного использования, потому что, если основываться на предмете и целях деятельности организации и учитывать фактическое использование земельного участка, которым являлось организация безопасного отдыха людей на водах земельный участок следовало отнести к 8 виду разрешенного использования.
Еще одним примером может служить решение № 2-260/2016 2-3497/2015 2- 61/2017 2-61/2017(2-260/2016;2-3497/2015;)~М-3466/2015 М-3466/2015 от 02.02.2017по делу № 2-260/201642 о признании недействительным постановления органа местного самоуправления. Данным постановлением был выдан участок для дачного строительства в безвозмездное пользование до утверждения проекта организации и застройки территории и предоставления земельных участков в собственность граждан. Данный участок был поставлен на государственный кадастровый учёт с категорией «земли сельскохозяйственного назначения». В ходе проверки выяснилось, что данные участки относились к землям лесного фонда. Таким образом, издав постановления, органы местного самоуправления допустили превышение своих полномочий и тем самым произошло ущемление прав Российской Федерации при распоряжении федеральной собственностью, что свидетельствует о незаконности этих постановлений.
Отметим что, пробелы в законодательстве относительно полномочий органов власти и муниципалитетов следует указать второй проблемой этой правовой конструкции, что отражается в судебной практике. Так, Постановлением от 25.09.2016 по делу № А47-1496/201643 было отказано в передаче права собственности на земельный участок. Производился перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем утверждения органом местного самоуправления генерального плана. Проблема возникла в том, что в суде первой инстанции данный перевод был признан недействительным, так как считалось, что у данного органа местного самоуправления нет на это полномочий и этим вопросом должно заниматься Правительство. Но в апелляционной инстанции суд, ссылаясь на нормативные правовые акты, сделал вывод о наличии таких полномочий у органа местного самоуправления.
Следовательно, земельные участки признаются категорией недвижимого имущества, а земельные отношения, которые возникают в связи с использованием полезных свойств и земельной охраной, - имущественными отношениями, т.е. во многом родственными гражданским отношениям имущественного характера. По- этому регулирование земельных отношений допускает применение правовых норм гражданского законодательства с учетом особенностей земельного и другого природоресурсного законодательства. Применение административно- правовых норм при регулировании земельных отношений ограничивается сферой государственного управления (в том числе государственного контроля и надзора) в рассматриваемой области, поскольку российская земельная реформа инициирована государством и осуществляется под его руководством на демократической основе, которая закреплена в Конституции РФ.