Следует обратить внимание, что лесной участок, если он является объектом кадастрового учета, должен обладать необходимыми признаками поверхности земли, без которых будет невозможно проведение в полной мере лесоустройства и государственного кадастрового учета16.
В процессе государственного кадастрового учета лесных участков возникает множество практических проблем. Например, действующее законодательство разрешает осуществлять государственную регистрацию прав на лесные участки до проведения их кадастрового учета. В соответствии с положениями статьи 4.4 Закона о введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации лесным участкам могут до 01.01.2015 г. присваиваться условные, а не кадастровые номера. Данная процедура является трудоёмкой и занимает много времени, так как лесной массив, учтенный ранее, и которому может принадлежать один кадастровый или условный номер, необходимо разделить на участки (выделить необходимый участок), поставить их на кадастровый учет, а затем зарегистрировать на них право собственности. Получается, первой особенностью кадастрового учета лесных участков в составе земель лесного фонда будет необязательный характер кадастрового учета такой категории земли в рамках переходного периода (до 01.01.2015 г.).
Некоторые авторы подразделяют проблемы, возникающие при постановке на кадастровый учет лесных участков на группы. Так, Варламов А.А. выделяет следующие группы:
1) проблемы, возникающие при постановке на государственный кадастровый учет ранее учтенных земельных участков лесного фонда;
2) несоответствие сведений Единого государственного реестра прав, государственного кадастра недвижимости, государственного лесного реестра;
3) проблемы постановки на кадастровый учет вновь образованных лесных участков, обусловленные ошибками, допускаемыми кадастровыми инженерами, выполняющими работы по подготовке межевых планов;
4) наличие обстоятельств, связанных с состоянием картографической основы и множественностью систем координат;
5) захват земель лесного фонда, как следствие большой плотности населения, неэффективности государственного земельного надзора и муниципального контроля17.
Наиболее часто встречаемыми проблемами при проведении государственного кадастрового учета лесных участков можно отметить:
- несоответствие границ лесных участков, прошедших кадастровый государственный учет, с реальными границами на местности;
- несовпадение площади лесного участка по материалам лесоустройства с его же площадью, полученной после уточнения местоположения границ (межевания);
- пересечение границ лесных участков и границ муниципальных районов, поскольку границы лесничества, в составе которого формируются участки леса, не всегда совмещены с границами муниципального образования, а проходят вдоль границ лесных кварталов по естественным рубежам;
- принадлежность лесных участков к землям различных категорий (наиболее часто такая проблема возникает в отношении лесов, которые расположены на территориях земель сельскохозяйственного назначения, а также земель населенных пунктов).
Следовательно, данный список практических проблем кадастрового учета лесных земель будет являться второй отличительной особенностью кадастрового учета лесных участков в составе земель лесного фонда.
Другой особенностью рассматриваемой сферы отношений с учетом обозначенной выше проблемы следует отметить использование работ по проведению государственной инвентаризации лесов, лесоустройству, дистанционному мониторингу незаконных рубок и использования земель лесного фонда с применением данных дистанционного зондирования земли. При этом особое значение приобретают кадастровые работы на территории лесничеств18.
Масштабность выполняемых кадастровых велика. Это связано, главным образом, с внушительным количеством характерных точек границ лесничеств и смежных землепользований. Подготовка документов, необходимых для ГКУ таких объектов в бумажном виде, занимает весьма длительный промежуток времени. А в случае приостановления осуществления кадастрового учета по причине «пересечения» участков исправляется и текстовая, и графическая часть межевого плана. Поэтому постановка на ГКУ лесных участков в границах лесничеств требует новых подходов и более эффективных технологий, например в рамках информационного взаимодействия при ведении ГКН, обозначенного Правительством Российской Федерации19. Кадастровые работы на территории лесничеств осуществляются в соответствии с Законом о кадастре и подзаконных актов, поэтому в качестве основных исходных данных для постановки на ГКУ лесных участков используются сведения государственного лесного реестра (материалы лесоустройства), ГКН и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Целесообразно указать, что наличие актуальной и полной информации о лесных участках в государственном кадастре недвижимости (ГКН) способствует решению ряда задач, а именно: формированию полного и актуализированного информационного ресурса обо всех земельных, в том числе, лесных участках; предоставлению качественной информации органам государственной власти, органам местного самоуправления в целях осуществления государственного управления земельными ресурсами; обеспечению прав граждан, юридических лиц, государства, органов местного самоуправления на лесные (земельные) участки; управлению органами государственной власти, органами местного самоуправления имущественными отношениями, объектами которых выступают лесные (земельные) участки; контролю над оборотом лесных (земельных) участков и др.
1.2 Состав земельного фонда Российской Федерации и его основные категории
Земельный фонд Российской Федерации - это вся ее территория, т. е. вся земля (включая водопокрытую) в пределах государственных границ страны. Он представляет собой единый природный объект, обладающий различного рода природных качеств и свойств, подразумевающих интерес в народном хозяйстве (почвенным плодородием, лесопокрытостью, водопокрытостью, содержанием полезных ископаемых и т. п.), который необходимо использовать только определенным образом и в соответствующих целях. С данной точки зрения, единый земельный фонд подразделяется на семь целевых категорий, закрепленных в земельном законодательстве (ст. 7 ЗК РФ).
Земельный фонд делится на категории для повышения эффективности управления, связанного с использованием и охраной земель. Из-за достаточно частого недопонимания важности деления земельного фонда на категории высказывается мнение о причастности какого-либо земельного участка сразу к нескольким категориям земель. Начало деления земель на категории было положено Земельным кодексом РСФСР 1922 года20. Все земли сельскохозяйственного назначения, а также, которые можно было использовать для сельскохозяйственного производства, составляли единый государственный земельный фонд. Земли, находящиеся внутридействующих городских границ признавались городскими землями. Земли, оставшиеся в едином государственном земельном фонде после того, как из него были предоставлены в непосредственное пользование трудовым земледельцам и их объединениям, городам и поселениям городского типа, составляли земли непосредственного государственного владения и являлись государственными земельными имуществами, включающие в себя также участки общегосударственного земельного запаса, не получившие в установленном порядке прямого назначения. В состав государственных земельных имуществ не включались земли, находящиеся под лесами, горными разработками, железными дорогами, крепостями и подобными им военными сооружениями и, которые именовались землями специального назначения. Но при этом в государственные земельные имущества входили земли сельскохозяйственного назначения21. В самом начале формирования советского земельного законодательства земли делились не только по виду использования, но и включали деление по имущественному признаку, что являлось характерным для российского дореволюционного законодательства.
Очередным этапом формирования деления земель на категории стали Общие начала землепользования и землеустройства 1928 года22. В этот период законодатель решил отказаться от понятия государственных земельных имуществ, выделив в составе земельного фонда земли специального назначения (земли, предоставленные в непосредственное пользование государственных учреждений и предприятий и общественных организаций для их специальных целей, не сельскохозяйственного характера (для надобностей транспорта, военных нужд, горных разработок, фабрик и заводов, школ, курортов и т.п.)); городские земли (земли, находящиеся внутри городской черты, за исключением земель специального назначения); земли запаса. Важно отметить, что в Общих началах землепользования и землеустройства не употреблялся термин «земли сельскохозяйственного назначения», несмотря на большой объем правового регулирования, который был напрямую связан с данной категорией земель. В целом, современное состояние деления земель на категории было приобретено в связи с кодификацией земельного законодательства 60-70-х гг. прошлого века путем принятия Земельного кодекса РСФСР 1970 года23. В его содержании целевое назначение земельного участка было прообразом современного понятия разрешенное использование земельного участка.
С принятие Земельного кодекса РСФСР 1991 г.24 увеличилось число категорий до семи в результате обособления в отдельную категорию земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, а также изменения наименования категории земель «земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения» на «земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения». Получается, что в Земельном кодексе РСФСР уравнялось законодательное закрепление различия целевого назначения категории земель и земельного участка в его правовой природе, отказавшись от понятия «основное целевое назначение земель», и вследствие этого можно сказать, что данный кодекс стал «шагом назад» в развитии правовой конструкции деления земель на категории.
Согласно действующему законодательству государственный учет наличия и использования земель в Российской Федерации осуществляется по категориям земель и угодьям без включения в состав земельного фонда земель, покрытых внутренними морскими водами и территориальным морем. Целью государственного учета земель является получение систематизированных сведений о количестве, качественном состоянии и правовом положении земель в границах территорий, необходимых для принятия управленческих решений, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земель.
В составе земельного фонда категория земель - это определенная часть земельного фонда, которая выделяется по основным целевым назначениям и имеет определенный правовой режим. Отнесение земель к категориям осуществляется согласно действующему законодательству в соответствии с их целевым назначением и правовым режимом.
В отношении участников земельных правоотношений целевое назначение земельного участка, определяемое принадлежностью его к категории земель, рассматривают как способ правового воздействия. Первым такую точку зрения к исследованию юридической природы целевого назначения предложил Л.Е. Бандориным. Он полагал, что целевое назначение сочетает в себе общее позитивное обязывание (как правило) и конкретный запрет25. Для примера он приводит земли населенных пунктов, которые в соответствии с земельным законодательством используются для целей застройки и развития населенных пунктов, что и следует рассматривать как общее позитивное обязывание или дозволение. Этому корреспондирует установление отдельных конкретных запретов, например, в виде запрета захоронения отходов на землях населенных пунктов.
При анализе деления земель на категории по целевому назначению возникает закономерный вопрос о соотношении юридического значения принадлежности земельного участка к категории земель и целевого назначения. Анализ юридической литературы показывает, что большинство ученых считают целевое назначение земли основным критерием выделения категорий землепользования. Данный подход основан на положениях ст. 7 ЗК РФ, которая предусматривает, что земли в Российской Федерации подразделяются на категории по целевому назначению. Целевое назначение земель определяется Б.В. Ерофеевым как «установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) для конкретных целей в соответствии с категориями земель». П.В. Анисимов и Л.А. Гасымова полагают, что «целевое назначение земель - юридически установленный для определенной части земельного массива страны (категории земель) основной характер ее использования, определяемый в зависимости от выполняемых ею функций с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов»26.
Действующее законодательство предусматривает семь категорий земель:
- земли сельскохозяйственного назначения;
- земли населенных пунктов;
- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
- земли особо охраняемых территорий и объектов;
- земли лесного фонда;
- земли водного фонда;
- земли запаса.
В соответствии с действующим законодательством земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. На праве частной собственности земля принадлежит гражданам и юридическим лицам. В государственной собственности находятся земли, не переданные в собственность граждан, юридических лиц, муниципальных образований. Государственная собственность состоит из земель, находящихся в собственности Российской Федерации, и земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации. Земли, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью.
Говоря об основных категориях земельного фонда Российской Федерации, следует отметить, что общие правила образования земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности согласно статье 11.3. ЗК РФ императивно констатируют необходимость принятия соответствующего решения компетентным органом на образование земельного участка за исключением случаев образования: