3.2 Проблемы, возникающие в судебной практике с изменением целевого назначения земель
Правильному регулированию системы земельных отношений способствует складывающаяся судебная практика, поскольку кроме обобщенных разъяснений Пленумов в современной действительности на правовое регулирование может повлиять и решение суда по конкретному делу. Нередко принятые судебные решения служат образцом для будущих судебных решений, т.е. можно говорить о складывающемся, благодаря отдельным судебным решениям, механизме судебного прецедента. Тем самым, судебный прецедент выступает регулятором общественных отношении, в том числе и отношений, связанных с оборотом недвижимости в целом и предоставлением земельных участков в частности. Так, например, конкретизация норм земельного законодательства с учетом судебной практики приводится в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»58, согласно которому, в частности:
- при решении спорных вопросов следует исходить из того, что приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе предприятий и иных имущественных комплексов, производится с одновременной приватизацией земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для его использования (за исключением случаев, когда соответствующие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте);
- норма о приватизации зданий, строений, сооружений одновременно с приватизацией земельного участка не лишает лицо, ставшее собственником недвижимости вследствие его приватизации до введения в действие ЗК РФ, права приобрести земельный участок в собственность или заключить договор его аренды, за исключением случаев, когда приватизация земельного участка запрещена;
- если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного.
На основании изложенного можно заключить, что освещение проблемных вопросов применения норм материального права было бы неполным без использования судебной практики. И тому не исключение - система государственного регулирования земельных отношений.
При рассмотрении судебных решений много проблем возникает с целевым назначением земель, а точнее с его неправильным использование. Так, в решении № 2-128/2017 2-128/2017 ~ М-75/2017 М-75/2017 от 24.10.2017по делу № 2- 128/201759 земельный участок находился в собственности для ведения личного подсобного хозяйства и на этом же участке находилась вышка сотовой связи, которая являлась самовольной постройкой. Согласно части 2 статьи 2 Федерального закона от 07.07.2003№ 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»60 участок, который предназначен для ведения личного подсобного хозяйства должен использоваться исключительно для производства сельскохозяйственной продукции в целях удовлетворения личных потребностей. Со стороны собственника не было произведено действий, направленных на изменение вида разрешенного использования земельного участка с «для ведения личного подсобного хозяйства» на «связь». Таким образом, использование собственником земельного участка не по целевому назначению нарушало интересы и права городского поселения, так как территория муниципального образования не могла использоваться органами местного самоуправлением и иными лицами в соответствии с зонированием территории.
Похожая ситуация рассмотрена в решении № 2-2177/2017 2-2177/2017~М- 1661/2017 М-1661/2017 от 10.10.2017по делу № 2-2177/201761. На землях сельскохозяйственного назначения было возведено нежилое хозяйственное строение, которое после проведения экспертизы было признано административно- торговым зданием. Эксперт также отметил, что данное строение по своему целевому назначению не соответствует деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства. Исходя из смысла статей 30, 32ГрдКРФ вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему участке, то есть разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которая может вестись землепользователем на предоставляемом ему земельном участке. При этом разрешенное использование определяется не собственником земельного участка применительно к конкретному участку, а градостроительным регламентом применительно к каждой территориальной зоне. Из приведенных выше положений следует, что собственник земельного участка не обладает правом на самовольное изменение установленного вида разрешенного использования земельного участка; внесение изменений в правила землепользования и застройки возможно лишь органом местного самоуправления и при последовательном соблюдении предусмотренных законом процедур.
Вместе с этим, в параграфе 1.2. проводимого исследования отмечалось, что особняком в статье 80 ЗК РФ обозначен фонд перераспределения земель, включающие в свой состав только сельскохозяйственные земли, целевое предназначение которых обусловлено четырьмя категориями деятельности в сфере агропромышленного комплекса.
По данному поводу можно привести определение высшего Арбитражного Суда РФ от 04.04.2014 № ВАС-3192/14, согласно которому обращено внимание на то, что в рамках спора представлены доказательства по нормам статьи 71 АПК РФ62 и суды правомерно установили, что спорный земельный участок принадлежит на праве собственности Российской Федерации, управление и распоряжение им в силу части 2 статьи 9 ЗК РФ осуществляет Российская Федерация и он не отнесен к фонду перераспределения земель63.
Значит, в данном случае судебная практика конкретизировала правила отнесения участка к фонду перераспределения земель.
Говоря о стоимости земельных участках, следует обратить внимание на пункт 9 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 № 11 в котором указывается, что такая стоимость определяется субъектом Российской Федерации, а если она не определена, применяется установленная минимальная ставка земельного налога. При определении земельного участка по договору купли-продажи, заключаемому в соответствии со статьей 36 ЗК РФ, стороны должны руководствоваться Законом о введении в действие ЗК РФ, содержащим императивную норму о конкретных условиях определения стоимости земельного участка. То есть положения Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»64 при определении цены земельного участка по такому договору не применяются. Поэтому, если на момент заключения договора купли-продажи земельного участка субъектом Российской Федерации конкретная цена земельного участка согласно статье 2 Закона о введении в действие ЗК РФ не определена, подлежит применению соответствующая минимальная ставка земельного налога. Если до определения субъектом Российской Федерации цены земли стороны в договоре купли-продажи по соглашению установили цену земельного участка без учета требований статьи 2 Закона о введении в действие ЗК РФ, данное обстоятельство не влечет признания договора незаключенным. Условие о цене в этом случае определяется исходя из соответствующей минимальной ставки земельного налога. При этом отсутствие поправочных коэффициентов, учитывающих основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения, не может служить основанием для отказа в продаже земельного участка. То есть, судебной практикой могут устанавливаться материальные нормы, касающиеся земельных участков.
Рассматривая недействительные сведения ГКН об описании местоположения границ в связи с кадастровой ошибкой, следует отметить, что практика идет не по однозначному пути. Например, решением № 2-1936/2015 2- 1936/2015~М-1287/2015 М-1287/2015 от 21.09.2015по делу № 2-1936/201565в признании недействительными сведений ГКН было отказано, так как путем экспертизы суд установил, что в данном случае кадастровой ошибки не имелось. Так как границы земельных участков истцов в соответствии с законодательством не были установлены и утверждение о том, что граница участка ответчика сформирована в координатах несоответствующих фактическим границам неправомерно.
Противоположным примером может служить решение № 2-2673/2017 2- 2673/2017~М-2451/2017 М-2451/2017 от 16.10.2017по делу № 2-2673/201766 где требования истца были удовлетворены. При проведении экспертизы было установлено, что земельные участки истца с разрешенным использованием - земли сельскохозяйственного назначения пересекает граница земельного участка с разрешенным использованием - земли лесного фонда. В данном случае эксперт указал о наличии реестровой ошибки. А суд, ссылаясь на часть 5 статьи 60.2 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ, подтвердил, что права на земельный участок у истца возникли до 1 января 2016 года. Здесь мы видим, что у ответчика участок уже был поставлен на кадастровый учет в отличие от первого примера. Так же во многих случаях основанием об исключении границ земель лесного фонда может служить заявление правообладателя о выявлении кадастровой ошибки.
В отношении учёта земель лесного фонда судебная практика идет по пути того, что наличие в государственном кадастре недвижимости записи об отнесении всего спорного участка к категории земель сельскохозяйственного назначения не свидетельствует о том, что лесной участок в границах спорного участка не относится к категории земель лесного фонда. К тому же суды указывают на лишение прав собственности помимо воли собственника. В частности, в решении № 2-1316/2017 2-1316/2017~М-1025/2017 М-1025/2017 от 31.08.2017 по делу № 2- 1316/201767 суд привёл разъяснения пункта 39 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010№ 10/2268, по смыслу пункта 1 статьи 302 Гражданского кодекса Российской Федерации, где сказано, что собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения независимо от возражения ответчика о том, что он является добросовестным приобретателем, если докажет факт выбытия имущества из его владения или владения лица, которому оно было передано собственником, помимо их воли. В связи с этим судам необходимо устанавливать наличие или отсутствие воли собственника на передачу владения иному лицу.
В отношении надлежащей правовой процедуры перевода земель лесного фонда в земли населенного пункта показательным примером является решение № 2-670/2017 2-670/2017~М-423/2017 М-423/2017 от 23.05.2017по делу № 2- 670/201769, согласно которому истец в лице Комитета лесного хозяйства обратился с иском об истребовании из незаконного владения части земельного участка. В ходе проверки было установлено, что на землях лесного фонда находился земельный участок. Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Земельными участками, находящимися в федеральной собственности, в силу пункта 2 статьи 9 ЗК РФ осуществляет управление и распоряжение Российская Федерация. Из выписки государственного лесного реестра категория земель была земли лесного фонда, а из кадастровой выписки - земли населенных пунктов. Перевод земель, находящихся в федеральной собственности, из одной категории в другую осуществляется Правительством РФ.
Спорный земельный участок из земель лесного фонда в земли населенных пунктов в установленном законом порядке не переводился. При этом земельный участок, относящиеся к одной категории земель, не может одновременно является земельным участком другой категории. Таким образом, при оформлении земельного участка в собственность было нарушено действующее законодательство и согласование границ не производилось. При составлении межевого плана для постановки на кадастровый учет земельных участков необходимо соблюдать права смежных землепользователей, в том числе, путем их письменного извещения о начале работ.
Отметим, что пробелы региональных регуляторов могут восполняться судебными решениями, в том числе с целью учета времени перехода земли в другую категорию; судебная практика конкретизировала правила отнесения участка к фонду перераспределения земель; судебной практикой могут устанавливаться материальные нормы, касающиеся земельных участков; в судебном решении также разъясняется практика правомочий в отношении распоряжения и целевого использования земельных участков; суд высшей инстанции изменил судебное решение в отношении перевода земель лесного фонда в земли населенного пункта, применив конституционно-правовые нормы и условия исходного правового положения земли; и т.д.
Исследуя практические проблемы, возникающие с переводом земель из одной категории в другую, приходим к выводу, что судебная практика во многом помогает правильному регулированию данных отношений. Так, судебные решения восполняют пробелы полномочий региональных органов власти; прослеживается урегулирование четкого порядка перевода земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов; выясняются приоритеты документов, связанные с данными о государственной регистрации; разрешаются вопросы незаконного владения землей и использования ее не по целевому назначению. Но иногда судебная практика бывает неоднородной и по схожим делам могут выноситься разные решения. Некоторые решения первой инстанции могут быть отменены в апелляционной инстанции.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В ходе исследования автор пришел к следующим выводам:
1) все земли РФ подразделяются на два основных вида: земли, которые используются в качестве пространственного экономического базиса, средства производства; земли, которые выполняют природно-заповедные, рекреационные, оздоровительные функции;
2) структура земельного фонда постоянно меняется под влиянием различных факторов: политических, экономических, социальных, биологических, экологических и др.;
3) с изменением структуры земельного фонда в целом происходят изменения и в структуре категории земель (целевого назначения земель);
4) подобные изменения могут происходить в рамках всех остальных категорий земель в связи с их переводом из одной категории в другую;
5) возможно появление новых, ранее незнакомых ЗК РФ категорий земель в составе единого земельного фонда Российской Федерации;
6) наличие актуальной и полной информации о лесных участках в государственном кадастре недвижимости (ГКН) способствует решению ряда задач: формированию полного и актуализированного информационного ресурса обо всех земельных, в том числе, лесных участках; предоставлению качественной информации органам государственной власти, органам местного самоуправления в целях осуществления государственного управления земельными ресурсами; контролю над оборотом лесных (земельных) участков и др.;
7) пробелы в актах, изданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, могут восполняться судебными решениями;
8) судебная практика конкретизировала правила отнесения участка к фонду перераспределения земель;
9) множество пробелов в законодательстве относительно полномочий органов власти и муниципалитетов в рамках перевода земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель;
На основании выводов автором вносятся на защиту следующие предложения:
1) дополнить нормы пункта 2 части 1 статьи 8 ЗК РФ о региональном полномочии перевода муниципальных сельхозземель условием «по согласованию с собственником»;
2) дополнить часть 6 статьи 11.9. ЗК РФ о запретах к образованным участкам условием их соответствия категории целевого назначения земли; то есть, скорректированная часть 6 статьи 11.9. ЗК РФ определяет: «образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости, нарушению категории целевого назначения земли и другим…»;