Вместе с этим следует отметить, что в содержании ЗК РФ и других документов федерального уровня не обозначена конструкция непосредственно земельного фонда и, соответственно, отношений, связанных с его формированием и регламентацией. Этот вывод свидетельствует о продолжении земельной реформы и отсутствии общей системы управления земельными участками всех категорий как исходных элементов земельного фонда, что можно обозначить третьей проблемой правового регулирования перевода земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель.
То есть, содержание системы государственного регулирования земельных отношений формируется и развивается по трем основным направлениям: регулирования сохранности и использования земли как части и ресурса природы; регламентации оборота земельных участков; регулирования порядка использования частей земельных участков.
Обусловленная взаимосвязь земельного права с гражданской и административной правовыми системами вызвана сходством предмета и целевой направленностью правового регулирования этих отраслей права. В данной связи Жариков Ю.Г. подчеркивает44:
- предмет гражданского права в виде имущественных и личных неимущественных отношений;
- предмет административного права в виде управленческих отношений, включая градостроительные отношения;
- предмет земельного права в виде земельных отношений, представляющих собой комплекс имущественно - управленческих отношений, связанных с земельными участками.
Названные три вида общественных отношений нельзя отождествлять, хотя не следует и не замечать их известной близости. Следовательно, четвертой проблемой правового регулирования перевода земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель следует указать необходимость взаимодействия и соответствия разноотраслевых правовых задач.
Основной особенностью содержания системы государственного регулирования земельных отношений, включая проблемы перевода земель из одной категории в другую, представляется, во-первых, земельные имущественные отношения в определенной части могут регулироваться нормами земельного и гражданского законодательства; во-вторых, когда земля выступает объектом властных полномочий, регулирование земельных отношений требует применения метода административного права с его императивными предписаниями о порядке распределения земель по категориям использования, территориального планировании, ведения земельного кадастра, зонирования, государственной регистрации земельных участков, об особом режиме использования земель и т. п45.
Особый интерес вызывает вопрос о переводе земель лесного фонда, находящихся в пределах населенного пункта, в земли населенного пункта, поскольку суды считают, что Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» не предусматривает возможности без соблюдения надлежащей правовой процедуры перевода земель лесного фонда в земли поселения в случае изменения городской черты. То есть, при изменении черты города в данном случае следует одновременно подавать ходатайство о переводе земель лесного фонда в земли населенного пункта и утверждать генеральный план, который надо согласовывать с Федеральным агентством лесного хозяйства. Данная ситуация наблюдается в Решении от 14.04.2015 г. по делу № А65-25294/201346. В результате неправомерных действий произошло наложение границ спорных земельных участков на земли лесного фонда.
Пятой проблемой можно обозначить ситуации, связанные с переводом земель сельскохозяйственного значения в земли населенных пунктов. Это сейчас актуально, так как происходит массовое загородное строительство. Вследствие этого земли для такого строительства становится меньше и, в связи с этим уделяют пристальное внимание землям сельскохозяйственного назначения. Правовое понятие категории «земли сельскохозяйственного назначения» содержится в пункте 1 статьи 77 ЗКРФ, согласно которой, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предоставленные для этих целей.
Общие требования к составу и порядку документов для перевода земель, порядку рассмотрения ходатайства о переводе земель, порядку принятия решения о переводе или об отказе в переводе земель любой категории в любую категорию установлены статьями 2, 3, 4 и 5 Закона о переводе земель. В дополнение к общим положениям и правилам Закона о переводе земель специфика перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта отражена в статье 4.1 Закона о введении в ГрдК РФ.
В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Закона о переводе земель установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов является переводом земельных участков из других категорий в земли населенных пунктов. Это своеобразное правовое последствие установления или изменения границ населенных пунктов. При этом в соответствии со статьей 84 ЗКРФ установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования. Согласно статье 14 ФЗ от 06.10.2003№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»47 утверждение генеральных планов поселения относится к вопросам местного значения поселения. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию закреплены в статье 7 Закона о переводе земель, содержание которой более подробно раскрыто выше. Сейчас же обратим внимание на то, что положения указанной статьи также допускают перевод земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию в случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Согласно статье 4.1 Закона о введении ГрдК РФ до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 31 декабря 2012 года, включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Таким образом, утверждение или изменение границ населенных пунктов (а равно перевод земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию в случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов) до определенного времени могло осуществляться как решениями органов местного самоуправления поселения (округа) об утверждении (изменении) генерального плана, так и решением субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 4.1 Закона о введении ГрдК РФ (принятие таких решений несколько раз ограничивалось законодателем различными сроками).
Хотелось бы остановится на практике, касающейся перевода данных категорий земли. Так, Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2016 № 13АП-2942/2016 по делу № А21- 6868/201548 в удовлетворении заявления о признании недействительным постановления о согласовании генерального плана поселения, восстановлении нарушенного права в виде перевода земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенного пункта было отказано правомерно, так как не представлены доказательства несоответствия ненормативного правового акта закону и нарушения прав и законных интересов заявителя, пропущен установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ срок для обжалования. Суть заключалась в том, что генеральный план, который должен быть предоставлен при переводе в землю населенных пунктов не соответствовал требованиям.
В Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 14.09.2016 № Ф09-8789/16 по делу № А76-29615/201549 требование заключалось в признании незаконными отказа уполномоченного органа в изменении категории земельного участка и его бездействия, выразившегося в невнесении в государственный кадастр недвижимости сведений об изменении категории земель, об обязании устранить нарушение. Отказ уполномоченного органа был мотивирован отсутствием акта органа местного самоуправления об изменении категории спорного участка с земель сельскохозяйственного назначения на земли населенных пунктов. Данное требование было удовлетворено, так как нахождение участка в границах городского округа свидетельствует об отнесении данного участка к землям населенных пунктов, дополнительный перевод участка из существующей категории в категорию земель населенных пунктов не требуется.
В заключение отмечу, что, несмотря на кажущуюся громоздкость процедуры перевода земельных участков из категории сельскохозяйственных земель в земли населенных пунктов, ее поэтапное прохождение с соблюдением всех предъявляемых законом требований позволяет достигнуть желаемого результата - включения земельного участка в границы населенного пункта с возможностью осуществления на таком земельном участке строительства жилого дома или регистрации уже возведенного (построенного) строения в качестве жилого.
Рассматривая проблемы перевода земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель, следует отметить, что в судебной практике отражено, что для перевода земель сельскохозяйственного назначения в категорию лесных земель требуется точное соблюдение действующего закона. В частности, наличия мнения правообладателя недостаточно, необходимо получение его согласия.
Несоблюдение прав собственника земли (иного правообладателя) при переводе земель можно указать шестой проблемой правового регулирования перевода земель лесного фонда в другую категорию земель. Это доказывает судебная практика, в частности Определение от 07.08.2015 года по делу № А41- 1473/201350 и Решение от 14 ноября 2017 года по делу № А05-6652/201751.
Седьмой проблемой можно выделить отсутствие в правовом регулировании порядка получения согласия правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую. Как правило, в такой ситуации суды применяют нормы Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»52 от 02.05.2006 № 59- ФЗ. Так, в решении от 22.10.2015по делу № А27-13238/201553 суд указал, что согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 02.05.2006 № 59- ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
Часто возникают проблемы, связанные с землями лесного фонда. Их анализ показывает, что зачастую документы перевода не согласуются с уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации в сфере лесных отношений - Федеральным агентством лесного хозяйства, вследствие чего происходит неправильный кадастровый учет. Это можно обозначить как восьмую проблему.
Например, Постановлением Президиума Московского областного суда от 16.12.2015 № 644 по делу № 44г-293/201554 было рассмотрено дело по иску Комитета лесного хозяйства Московской области об истребовании из незаконного владения земельного участка, признании недействительной постановку на кадастровый учет земельного участка и снятии с кадастрового учета. Органами местного самоуправления были проведены торги о продаже земель сельскохозяйственного назначения. Был заключен договор купли-продажи земельного участка. А после оказалось, что спорный земельный участок находится на землях государственного лесного фонда. Суд пришёл к выводу о том, что право собственности Российской Федерации на земли лесного фонда признано в силу закона, а не в силу осуществления самой процедуры государственной регистрации такого права.
Ещё одним примером может служить Апелляционное определение Московского областного суда от 25.03.2015 по делу № 33-3950/201555. Истец просил исключить сведения из ГКН и установить границы земельного участка. Во время проведения геодезических работ было установлено, что границы земельного участка, принадлежащего истцу на праве собственности, по всей площади пересекает граница земельного участка, входящего в состав земель лесного фонда. В удовлетворении требования отказано, поскольку границы всего земельного участка садоводческого некоммерческого товарищества и земельного участка истца не установлены, данных о переводе земель лесного фонда, на которых располагается участок истца, в иную категорию в соответствии с действующим законодательством в материалах дела не имелось.
Таким образом, мы видим, что законодательство фактически запрещает передачу лесных участков из состава земель лесного фонда в собственность граждан до перевода лесного участка в составе земель лесного фонда в другую категорию земель в установленном порядке. Это также подтверждается Апелляционным определение Московского областного суда от 10.09.2014 по делу № 33-6066/201456.
Что касается практики о переводе земель лесного фонда в земли населенных пунктов, то встречаются моменты, когда люди без перевода земель в населённые пункты используют землю именно в качестве такой категории. Так же часто суды объявляют недействительным перевод, если не было согласования с агентством лесного хозяйства.
В Постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.07.2016 № Ф08-6210/2015 по делу № А32-5363/201457 в требовании заявлялось признание недействительными постановления администрации, разрешения на строительство курортного дома. Суть заключалась в том, что прокурор полагал, что постановление об утверждении градостроительного плана и разрешение на строительство противоречат нормам земельного и градостроительного законодательства. Требование было удовлетворено, поскольку утверждение генерального плана городского округа, обусловившее перевод земель лесного фонда в земли населенных пунктов, осуществлено в противоречие действующему законодательству в отсутствие согласования агентства лесного хозяйства.
Можно увидеть, что проблемы с переводом земель данных категорий возникают из-за несоблюдения четкого регламентирования порядка перевода земель. Так же важно учесть органы, которые являются уполномоченными на рассмотрение и утверждение ходатайств о переводе.
Таким образом, аргументированы некоторые проблемы, возникающие на практике при переводе земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель: разноуровневое правовое регулирование перевода земель; множество пробелов в законодательстве относительно полномочий органов власти и муниципалитетов в рамках перевода земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель; продолжение земельной реформы и отсутствие общей системы управления земельными участками всех категорий как исходных элементов земельного фонда; четвертой проблемой правового регулирования перевода земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель указана необходимость взаимодействия и соответствия разноотраслевых правовых задач; отсутствие надлежащей правовой процедуры изменения черты города.