На начальном этапе изучения вопросов регламентации изменения целевого назначения земель следует обозначить основные объекты земельных отношений, среди которых согласно статье 6 ЗК РФ выделены: земля как природного объекта и природного ресурса; земельных участков; частей земельных участков.
Вместе с этим следует отметить, что в содержании ЗК РФ и других документов федерального уровня не обозначена конструкция непосредственно земельного фонда и, соответственно, отношений, связанных с его формированием и регламентацией. Этот вывод свидетельствует о продолжении земельной реформы и отсутствии общей системы управления земельными участками всех категорий как исходных элементов земельного фонда. То есть, содержание системы государственного регулирования земельных отношений формируется и развивается по трем основным направлениям: регулирования сохранности и использования земли как части и ресурса природы; регламентации оборота земельных участков; регулирования порядка использования частей земельных участков.
В ЗК РФ все земли делятся на категории и такое деление является основой для разделения участков по целевому назначению. Так же у каждой категории предусматриваются разные режимы, касающиеся разрешенного использования земель. В настоящее время почти все земельные участки относятся к определенной категории земель и они соответствуют своему целевому назначению. Но, при этом, вопросы, связанные с землей и ее использованием, не стоят на месте, так как всегда актуально новое жилищное и промышленное строительство, проведение дорог и коммуникаций, расширения границ населенных пунктов. Тем самым происходит изменение целевого назначения земель уже утвержденных категорий земли для осуществления поставленных целей. А институт перевода земель из одной категории в другую будет играть роль механизма реализации таких потребностей.
Перевод земель - это порядок, условия, предел эксплуатации земель для определенных целей в соответствии с категориями земель. В ходе осуществления перевода земель из одной категории в другую происходят правовые последствия, выраженные в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), который применяется неоднократно и является обязательным для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц32.
Управление земельными ресурсами представляет собой систематической, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные отношения на основе имеющейся информации при изменяющихся внешних условиях33.
Управление земельным фондом - это деятельность, которая является организующей в руках компетентных органов публичной власти по обеспечению рационального использования и учета земель, их распределения, перевода земель из одной категории в другую, установления рыночной, кадастровой и нормативной стоимости земли, а также охраны земель различными субъектами земельных отношений.
Государственное управление земельным фондом в Российской Федерации осуществляется на различных уровнях: федеральном, региональном, местном и отраслевом. Полномочия органов управления земельными ресурсами России определены ЗК РФ.
Согласно статье 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:
1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством РФ;
2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации,
и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;
4) земель, находящихся в частной собственности:
- земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.
В России действует трехзвенная структура государственного управления. В системе федеральных органов исполнительной власти образованы:
- федеральные министерства;
- федеральные службы;
- федеральные агентства.
Все органы государственной власти, которые осуществляют управленческую деятельность, связанную с использованием и охраной земель, классифицируются по нескольким критериям.
Так, по характеру и объему властных полномочий их разделяют на органы общей и специальной компетенции. Федеральными органами общей компетенции являются Президент РФ и Правительство РФ. Эти органы выделяются в особый вид, потому что решение вопросов по использованию и охране земель происходит наравне с выполнением других задач и функций. Например, у Правительства РФ в области использования и охраны земель полномочия закрепляются в ЗК РФ (статьи 2, 8, 13, 14, 22, 38, 54, 57, 58, 60, 65 и т.д.), а также другими федеральными законами. Согласно статье 8 ЗК РФ Правительство РФ осуществляет перевод земель, находящихся в федеральной собственности, из одной категории в другую. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации тоже относятся к государственным органам общей компетенции. Согласно статье 10 ЗК РФ к их полномочиям относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации, а также осуществление иных полномочий, не отнесенных к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления. Те органы, которые специально уполномоченные Правительством РФ или Президентом РФ для выполнения определенных функций в области использования и охраны земель называются органами специальной компетенции. В свою очередь их разделяют на органы межотраслевой и отраслевой компетенции. Межотраслевые органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к формам собственности на земельные участки и к категориям в соответствии с положениями об этих органах:
1. Министерство природных ресурсов и экологии РФ (далее - Минприродресурс РФ), которое занимается вопросами, связанными с выработкой государственной политики и нормативно- правовым регулированием в сфере в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов. Он осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию. Деятельность Минприродресурс РФ носит природоохранный характер. В перечень его основных полномочий входят: рассмотрение в установленном порядке ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, ходатайств о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, направление в Минприродресурс РФ рассмотренных ходатайств с проектом акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо проектом акта об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую; акты, определяющие содержание ходатайств о переводе земель лесного фонда, земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории и состав прилагаемых к ним документов; осуществляет рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе находящихся в собственности Российской Федерации земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) или земельных участков в составе таких земель в земли другой категории34.
2. Министерство сельского хозяйства РФ обеспечивает проведение единой агропромышленной политики. Этот орган осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных Министерству Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федерального агентства по рыболовству35. Наиболее интересными полномочиями для нас являются: порядок осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, государственного земельного контроля в отношении земель сельскохозяйственного назначения; описание содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности Российской Федерации земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов; государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения.
3. Министерство экономического развития РФ (далее - Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, который вырабатывает и реализует экономическую политику Правительства России по ряду направлений. Оно осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по интеллектуальной собственности, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службы по аккредитации и Федерального агентства по управлению государственным имуществом36. Что касается полномочий, то в отношении земель этот орган устанавливает порядок ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного земельного контроля, хранения и использования документов государственного земельного кадастра; порядок переноса сведений в государственный кадастр недвижимости; занимается присвоением кадастровых номеров и кадастровым делением; устанавливает формы и требования к оформлению необходимых документов и схем земельного участка; утверждает классификатор видов разрешенного использования земельных участков; устанавливает форму предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства
Российской Федерации (по согласованию с Министерством сельского хозяйства РФ и Министерством природных ресурсов и экологии РФ) .
Так как этому Министерству подотчетны Федеральная служба и Федеральное агентство, которые тоже имеют отношение к земельному фонду России, то стоит поговорить и о них.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по государственной кадастровой оценке, осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора, государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих37.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений38. Оно контролирует управление, распоряжение, использование земель по назначению и сохранность земельных участков, которые находятся в федеральной собственности; принимает решения о прекращении прав на такие земельные участки или об их образовании.
Хотелось бы также сказать об органах, которые осуществляют управление в Москве. К ним относятся:
Департамент городского имущества города Москвы занимается решением вопросов, связанных с экономической политикой и имущественно - земельными отношениями. Работа Департамента регламентирована Постановлением Правительства Москвы № 99-ПП39. Этот департамент представляет из себя функциональный орган исполнительной власти города Москвы, который осуществляет следующие функции и полномочия, являющиеся установленной сферой деятельности Департамента:
- функции, связанные с разработкой и реализацией государственной политики, касающейся сферы управления распоряжения движимым и недвижимым имуществом города Москвы, в том числе неразграниченные земельные участки;
- оказание государственных услуг в сфере имущественно - земельных отношений;
- размещение объектов федерального значения, на которые переданы полномочия от Российской Федерацией.
А также осуществление полномочий, связанных с прекращением прав на земельные участки у несобственников и при ненадлежащем использовании. К тому же он имеет право: предоставить земельные участки, расположенные в границах особо охраняемой природной территории, территорий общего пользования; устанавливать или изменять вид разрешенного использования земельного участка до утверждения правил землепользования и застройки города Москвы.
Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве действует на основании Положения.
В Москве функциями по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных занимается Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве (Управление Росреестра по Москве).