- участков огороднического, садоводческого или дачного некоммерческого объединения граждан;
- земельных участков, предоставленных гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения;
- земельных участков из земельных участков, предоставленных для комплексного освоения в целях жилищного строительства;
- участков из земельных участков, которые находятся в границах застроенной территории при наличии принятого решения о ее развитии и заключении договора о развитии застроенной территории согласно правилам ГрК РФ;
- земельных участков при их перераспределении согласно статье 11.7. ЗК
- в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
Компетентные органы, которые выносят решение об образовании земельного участка, в соответствии с общими правилами статье 39.2 ЗК РФ осуществляют предоставление земельных участков гражданам (юридическим лицам) из земель, которые находятся в государственной (муниципальной) собственности. Правовыми пределами полномочий по предоставлению земельных участков обозначена компетенция исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, установленная положениями статей 9, 10 и 11 ЗК РФ.
Следовательно, можно говорить, что используемый земельный фонд подотчетен муниципалитетам. Вместе с тем, нормы статьи 9 ЗК РФ включают общие полномочия Российской Федерации в области земельных отношений, к которым относятся:
1) установление основ федеральной политики в сфере регулирования земельных отношений;
2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора и землеустройства;
4) осуществление государственного земельного надзора;
5) установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
5) резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;
6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией РФ, ЗК РФ и федеральным законодательством;
8) управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).
Согласно обозначенной компетенции Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти регулируют особенности предоставления земельных участков. Правовое регулирование этого уровня включает разработку и исполнение множества нормативных правовых актов, реализующих федеральную политику в рассматриваемой сфере земельных отношений. Например, распоряжением Министерства имущества РФ от 02.09.2002 № 3070-р утверждена примерная форма Решений о предоставлении земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренду и договоров купли-продажи, безвозмездного срочного пользования и аренды земельных участков, а приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 13.09.2011 № 475 «Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок» утвержден перечень документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок27.
Содержание статьи 11 ЗК РФ устанавливает пределы полномочии органов местного самоуправления в области земельных отношений, которые включают:
- осуществление резервирования земель и изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
- установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
- разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель;
- иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель;
- управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в муниципальной собственности.
В данной связи особым статусом в рассматриваемых категориях земельных для жилищного строительства наделен в соответствии с положениями Федерального закона от 24.06.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»28 Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (далее - Фонд), целями деятельности которого обозначены содействие развитию жилищного строительства, иному развитию территорий и объектов инженерной инфраструктуры и т.п. При этом основные задачи Фонда обусловлены:
- оказанием содействия развитию рынка земельных участков, которые предоставляются для жилищного строительства, а также деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и архитектурно-строительному проектированию;
- проведением аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков, переданных в собственность Фонда в качестве имущественного взноса России, для жилищного строительства, в том числе для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, а также аукционы по продаже земельных участков Фонда для жилищного строительства;
- проведением аукционов по продаже земельных участков Фонда для размещения объектов, которые предназначены для производства строительных материалов, конструкций и изделий для жилищного строительства, а также по продаже прав на заключение договоров аренды таких земельных участков;
- передачей земельных участков Фонда, которые предназначены для строительства объектов инфраструктуры, в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих объектов;
- продажей земельных участков Фонда с объектами инфраструктуры, находящиеся в частной собственности и не подлежащие передаче в государственную (муниципальную) собственность;
- передачей земельных участков Фонда в безвозмездное срочное пользование жилищно-строительным кооперативам, которые созданы в целях обеспечения жильем граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, военной службы и т.п.;
- осуществлением инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений в строительство и приобретение жилых помещений;
- заключением с органами государственной власти (местного самоуправления) и другими организациями соглашений, которые предусматривают меры по содействию развитию жилищного строительства, условия их реализации; и др.
При этом особняком статьи 80 ЗК РФ обозначен фонд перераспределения земель, включающие в свой состав только сельскохозяйственные земли, целевое предназначение которых обусловлено:
1) сельскохозяйственным производством;
2) осуществлением крестьянскими (фермерскими) хозяйствами их деятельности и расширением такой деятельности;
3) созданием и расширением личных подсобных хозяйств;
4) ведением животноводства, садоводства, сенокошения, огородничества, выпаса скота на землях сельскохозяйственного назначения.
Получается, что земельный фонд России представляет собой перечисленные земельные категории, включая фонд перераспределения земель. Так же необходимо понимать о том, что государственное управление земельным фондом
- отдельная сфера государственного управления. Областью действия является земля в широком смысле слова. Предметом регулирования будет система земельных правоотношений в области рационального использования и охраны земельных ресурсов как объекта экономического хозяйствования.
В настоящее время проводится государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации для создания и совершенствования правовых, экономических, социальных и организационных условий в целях развития земельных отношений и понимает земельные участки как особые объекты природного мира, которые используются в качестве основ жизни и деятельности человека, средств производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как недвижимое имущество с особым правовым режимом. Целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.
Государственная политика по управлению земельным фондом осуществляется посредством реализации следующих мероприятий: разработка и принятие нормативных правовых актов, направленных на совершенствование земельно-имущественных отношений в соответствии с направлениями земельной политики; разработка и осуществление государственных и муниципальных программ по соответствующим направлениям земельной политики; контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации земельной политики29.
Таким образом, в отношении основных категорий земельного фонда Российской Федерации можно обобщить, что30:
- все земли Российской Федерации подразделяются на два основных вида: земли, которые используются в качестве пространственного экономического базиса, средства производства; земли, которые выполняют природно-заповедные, рекреационные, оздоровительные функции;
- структура земельного фонда постоянно меняется под влиянием различных факторов: политических, экономических, социальных, биологических, экологических и др.;
- с изменением структуры земельного фонда в целом происходят изменения и в структуре категории земель (целевого назначения земель);
- подобные изменения могут происходить в рамках всех остальных категорий земель в связи с их переводом из одной категории в другую, приватизацией земель, развитием предпринимательской деятельности в области использования земельных ресурсов и т. д.
Таким образом, функционирование системы исполнительных органов, осуществляющих непосредственное предоставление земельного участка, обусловлено: наличием трех уровней системы исполнительных органов (федерального, регионального и муниципального) в зависимости от статуса таких земельных участков; регулирующим воздействием Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации на деятельность всех трех уровней; правовой регламентацией их деятельности с конкретизацией на соответствующих трех уровнях органами представительной и исполнительной власти; судебным разрешение споров и толкованием юридических пробелов судебной системой Российской Федерации; вспомогательным функционированием системы Фонда содействия развитию жилищного строительства. Однако, не смотря на обозначенную сложную систему распределения земли и ее материально-политическое значение, единого федерального земельного ведомства в России нет. В данной проблеме среди прочих кроется сложность и длительность оформления земельных сделок.
Порядок перевода земель из одной категории в другую (органы государственной власти, осуществляющие этот контроль)
В условиях проводимой земельной реформы и совершенствования механизмов управления экономикой страны в настоящее время расширяются пределы прав собственников земли и землепользователей, гарантируется хозяйственная самостоятельность правообладателей земли, более эффективной становится организация целевого использования земли и землеустройства. Земельные участки признаются категорией недвижимого имущества, а земельные отношения, которые возникают в связи с использованием полезных свойств и земельной охраной, - имущественными отношениями, т. е. во многом родственными гражданским отношениям имущественного характера. Поэтому регулирование земельных отношений допускает применение правовых норм гражданского законодательства с учетом особенностей земельного и другого природоресурсного законодательства. Применение административно-правовых норм при регулировании земельных отношений ограничивается сферой государственного управления (государственный контроль и надзор) в рассматриваемой области, поскольку российская земельная реформа инициирована государством и осуществляется под его руководством на демократической основе, которая закреплена в Конституции РФ.
Обусловленная взаимосвязь земельного права с гражданской и административной правовыми системами вызвана сходством предмета и целевой направленностью правового регулирования этих отраслей права. В данной связи Жариков Ю.Г.31 подчеркивает, что предметом гражданского права являются имущественные и личные неимущественные отношения, а предметом административного права - управленческие отношения. Предметом же земельного права являются земельные отношения, которые представляют собой комплекс имущественных и управленческих отношений. Названные три вида общественных отношений нельзя отождествлять, хотя не следует и не замечать их известной близости.
Основной особенностью содержание системы государственного регулирования земельных отношений представляется то, что, во-первых, земельные имущественные отношения в определенной части могут регулироваться нормами земельного и гражданского законодательства; во- вторых, когда земля выступает объектом властных полномочий, регулирование земельных отношений требует применения метода административного права с его императивными предписаниями о порядке распределения земель по категориям использования, территориального планировании, ведения земельного кадастра, зонирования, государственной регистрации земельных участков, об особом режиме использования земель и т. п.