Дипломная работа: Реализация спортивной и культурной политики в контексте территориального управления в современной России

Контроль действий Агентов Принципалами может проявляться в двух полярно разных формах:

- «полицейский патруль» - Принципал при данной форме контроля проводит проверки случайным образом (аналогия с тем, как полицейская машина, объезжая улицы города, случайно сталкивается с правонарушением). В рамках этой модели в системе управления от центра к субъектам создается тенденция формирования большого числа регуляторов (специализированных организаций, отвечающих за определенную форму контроля). Таким образом, деятельность Агентов находится под строгим контролем со стороны Принципала, что создает условия централизации McCubbins M. D., Schwartz T. «Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols Versus Fire Alarms» // American Journal of Political Science Vol. 28. №1. 1984. P. 166. . Главная проблема данной модели заключается в излишней перегруженности системы органов управления, так как предполагается создание дополнительных контролирующих органов в помощь Принципалу. Из этого вытекают бюрократические недостатки, которые характеризуются излишним документооборотом и большими финансовыми издержками Тамбовцев В.Л. Основы институционального проектирования [Электронный ресурс]: книга // сайт «Google Книги». URL: https://books.google.ru/books?id=VcZpDAAAQBAJ&pg=PT134&lpg=PT134&dq=пожарная+тревога+и+полицейский+патруль&source=bl&ots=1xMK-CAORY&sig=hvSOiJp1l3WHeSLtur9lMJP0Hlk&hl=ru&sa=X&ved=0ahUKEwiR34arsJLbAhWmIpoKHR_qDgsQ6AEILjAB#v=onepage&q&f=true (дата обращения: 19.05.2018)..

- «пожарная тревога» - Принципалы проводят проверки только после официальной жалобы на нарушение тех или иных норм (аналогия с тем, как пожарная служба совершает выезд после вызова). В этой же системе, напротив, Принципал не берет под свой контроль всю деятельность Агентов. Создаются специальные группы на уровнях субъектов, которые проверяют Агентов на качественное выполнение их деятельности. Такая система характеризуется децентрализацией управления McCubbins M. D., Schwartz T. Op. cit. . Проблема предложенной модели - это «обесценивание» федерального уровня власти, так как контроль осуществляют региональные единицы, центр фактически выпадает из этой системы, в результате чего в его отношении может создаться недоверие как к высшему органу управления Тамбовцев В.Л. Указ. Ист. .

1.3 Контроль со стороны федерального центра

При анализе аспектов, которые могут находиться под контролем центра, становится понятно, что федеральная власть не может контролировать все и сразу. Исходя из этого, возникает вопрос, какие разновидности государственной политики центр оставляет себе, а что он может передать под контроль регионам. Наиболее значимыми здесь являются стратегические вопросы внутренней политики. Даже если эти сферы находятся отчасти в ведении регионов, центр возьмет их под свой контроль. Кроме того, центр будет контролировать те вопросы, которые проще собрать под единым ведением, а не «раскидывать» по всей территории федерации.

В то же самое время детальные вопросы регионального развития центр может передать в ведение субъектов, так как руководителям на местах проблемы кажутся очевиднее. Также центр заинтересован в развитии тех или иных областей (как стратегически важных для государства, так и ориентированных на развитие территории на нижестоящих уровнях) в субъектах, чтобы, как развивать регионы в контексте всей федерации, так и реализовывать государственную политику с использованием тех разработок, которые выработали регионы.

Таким образом, очевидным кажется осуществление контроля по системе «пожарная тревога», когда центр большинство вопросов оставляет в переделах ведения регионов. В то же время касательно стратегических вопросов работает модель «полицейский патруль», ведь центр самостоятельно контролирует и регулирует деятельность по этим вопросам на местах. Как мы рассмотрели выше, важной проблемой отношений Принципала и Агента является асимметрия информации, и в модели «пожарной тревоги» она более актуальна, нежели чем в центристской модели «полицейского патруля». Это происходит по той причине, что Агенту Принципал дает какое-то конкретное задание по контролю, передавая ему часть полномочий. В то же время Принципал не может контролировать действия Агента на промежуточных этапах, и от этого происходит искажение от заявленного требования к конечному результату. Для центра такой исход кажется недопустимым, так как теряется вертикаль власти и субъекты фактически в одностороннем порядке регулируют вверенную им область. Так, центр может отходить от «удобной» системы разграничения полномочий в пользу модели, при которой все аспекты будут находиться в подчинении федеральной власти.

2. Предметы совместного ведения на примере спорта и культуры

2.1 Централизованные и децентрализованные федерации

Федерация - это договор между региональными правительствами, согласно которому они образуют единое государство, из состава которого регионы не могут выйти Riker W.H. Federalism. Origin, Operation, Significance. Boston and Toronto, 1964. P. 5.. Другими словами, федерализм - это сделка между национальными лидерами с целью объединения своих территорий. Важно понимать, что именно будет являться сделкой. Во-первых, должно существовать два уровня управления одной и той же территорией, а также населением (национальный и региональный). Во-вторых, каждый из этих уровней должен иметь минимум одну автономную область управления. В-третьих, автономия в этой области должна быть гарантированной Ibid. P. 8. .

Существует два условия совершения сделок для центра и регионов - это расширение и военное состояние. В первом случае федерализм является единственным средством расширения территорий без использования силы. Правительства хотят расширять свои территории, но при этом военная агрессия является для них не самым предпочтительным вариантом. Во втором случае правительства заключают сделку как союз для защиты от военно-политической угрозы извне Ibid. P. 11-13..

Однако помимо классического определения федерализма существуют и иные варианты. Так, в своей работе Даниэл Элазар говорит о федерализме с двух точек зрения. С одной стороны, в узком смысле это «взаимоотношения между различными правительственными уровнями» Элазар Д. Указ. Ист. С. 107.. С другой же - это «сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации» Там же. . Один из подвидов федерализма, который, как правило, и ассоциируется с ним - это федерация. В федерациях существует единое правительство, которому делегируются полномочия населением, и составные единицы, которые могут как самоуправляться, так и участвовать в общеконституционном управлении федерацией. От того, как происходит разграничение полномочий между центром и субъектами, зависит, централизована или децентрализована конкретная федерация.

Понятие «децентрализация» включает в себя шесть разнообразных концепций, составляющие которых дают нам возможность понять, централизованная или децентрализованная система существует в конкретном государстве. К ним относятся вертикальная децентрализация, децентрализация принятия решений, децентрализация назначений, электоральная децентрализация, фискальная децентрализация и децентрализация персонала. Вертикальная децентрализация - система, когда правительство и администрация разделены на определённое количество уровней, и, соответственно, чем больше этих уровней, тем децентрализованнее система. Примером здесь выступает Китай, у которого правительство делится на разные уровни - центральный, провинциальный, префектурный, уездный, городской / поселковый Treisman D. Defining and Measuring Decentralization: A Global Perspective. Department of Political Science, UCLA. 2002. P. 5. . Вторая концепция - это децентрализация принятия решений. Здесь большое значение уделяется тому, как политические решения распределяются между уровнями. Отсюда следует, что, если все решения принимаются центром, система централизованнее в отличие от ситуации, когда принятие решений грамотно распределено между уровнями Ibid. P. 6-10.. Важной выступает и концепция децентрализации назначений - здесь речь идет о назначении должностных лиц с вышестоящего уровня на нижестоящий. Другими словами, если все назначения происходят в центре, то система будет излишне централизованной Ibid. P. 10-11. . Четвертая концепция - электоральная децентрализация, при которой важно, как происходит избрание должностных лиц - местным электоратом напрямую или посредством косвенных выборов (сначала избирается группа лиц, которая в свою очередь назначает должностное лицо) Ibid. P. 10-11. . Также стоит выделить и фискальную децентрализацию, где важную роль играет распределение налогов и государственных расходов по уровням. Чем больше налоговых поступлений отдается субнациональному уровню, тем система децентрализованнее Ibid. P. 11-12. . Наконец, шестая концепция - децентрализация персонала, при которой большое внимание уделяется распределению административных ресурсов по уровням правительства. Большая децентрализация будет там, где больше административного персонала на нижестоящих уровнях Ibid. P. 13. .

Централизация - это система управления государством, при которой все важные и ключевые решения принимаются центральной властью, а требования и указания спускаются на нижестоящие уровни. Другими словами, вся полнота власти сосредоточена в руках центра, а субъекты находятся в подчиняющемся положении. Централизация может нести как положительные последствия, так и отрицательные. Если смотреть на эту систему со стороны общего законодательства, которому будут подчиняться все субъекты - это позитивные издержки. Но в то же время, если принятие решений и назначения будут фокусироваться в центре, это несет за собой отрицательные издержки, так как центр не может досконально отследить ситуация в регионах, и, как следствие, его решения не будут отражать реальные проблемы Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал Российского права. 2007. №2. С. 99..

2.2 Предметы совместного ведения в России

На протяжении длительного исторического периода Россия, претерпевая важные внутрисистемные изменения (провозглашение суверенитета (1990 год), подписание Федеративного договора (1992 год), принятие Конституции (1993 год) и пр.), пыталась найти идеальную модель, в соответствии с которой система отношений между центром и субъектами будет работать как единый механизм Рябов Е.В. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: историко-теоретический аспект. С. 3-4. [Электронный ресурс]: автореферат// сайт «Казанский федеральный университет» . Одной из попыток здесь было, помимо закрепленных полномочий центра и субъектов, создание сферы совместной компетенции федерации и регионов. Совместное ведение - это «совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятым в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации» Резниченко Л.Ю Имеют ли государственные органы свои предметы ведения? // Сибирский Юридический Вестник. 2001. № 2. [Электронный ресурс]: статья// сайт «Юридическая Россия» . Такое определение дано в статье 2 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» Там же. .

Впервые совместное ведение было закреплено еще в Федеративном договоре, где были определены предметы совместного ведения центральной власти России и власти «республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов» Матейкович М.С. Гришау В.Н. Правовая характеристика российской модели предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Вестник Тюменского государственного университета. 2004. С 211. . Именно эта модель позже была закреплена в Конституции в 1993 году. Предметы совместного ведения - это попытка создать в России федерализм с учетом специфики страны.

Однако существует критика системы совместного ведения в федеративных государствах. Например, по мнению многих ученых, нельзя смешивать компетенции центра и регионов, что непосредственно допускается в совместном ведении. Безусловно, обращаясь к полномочиям центра и субъектов, мы можем увидеть много схожих черт, но это разные уровни, которые нельзя объединять при решении общей проблемы Матейкович М.С. Гришау В.Н. Указ. Ист. С 212.. Также критике подвергается 72 статья Конституции, где закреплены предметы совместного ведения: «Некоторые из разработчиков действующей Конституции утверждали потом, что в 1993 г. поступали по принципу «мусорной корзины», «сваливая» в ст. 72 все?, что не могли на тот момент урегулировать должным образом» Цит. по: Лебедев А.О. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее? субъектами: проблемные вопросы прочтения Конституции России [Электронный ресурс]: статья// сайт «Высшая Школа Экономики» .

В России функционирует «двухуровневый способ структурирования предметов ведения» Матейкович М.С. Гришау В.Н. Указ.Ист. С 212. . В Конституции зафиксирован закрытый список предметов, которые относятся к ведению федерального центра - в 71 статье - и список совместных предметов ведения центра и регионов - в 72 статье. Главная особенность совместного ведения в российской модели - это то, что Конституция не ограничивает вмешательство со стороны центра в вопрос о разграничении предметов ведения. Другими словами, центр имеет право самостоятельно определять объем собственных компетенций. Такая особенность является нетипичным видом совместного ведения, так как центр всегда должен брать во внимание уровень вовлеченности регионов в проблему Там же. С. 213. .

В ФЗ от 24 июня 1999 года №119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.06.1999 N 119-ФЗ (последняя редакция)

Матейкович М.С. Гришау В.Н. Указ.Ист. С 212. зафиксированы «порядок принятия ФЗ по предметам совместного ведения и принцип заключения договоров и соглашений по предметам совместного ведения между центром и регионами» Там же. . Согласно данному закону, в ведении центра находится принятие таких федеральных законов, которые отражают полномочия федеральных органов и определяют полномочия центра и регионов по вопросам совместного ведения. В ведении же субъектов находится право на опережающее законодательство (ситуация, при которой субъекты могут осуществлять еще до принятия центром федерального закона свое правовое регулирование). Стоит лишь отметить, что после принятия центром федерального закона субъекты должны все утвержденные до этого времени нормативные акты привести в соответствие закону.