Дипломная работа: Реализация спортивной и культурной политики в контексте территориального управления в современной России

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Санкт-Петербургская школа социальных и гуманитарных наук

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 41.03.04 «Политология»

студента группы № БПТ 142 (образовательная программа «Политология»)

«Реализация спортивной и культурной политики в контексте территориального управления в современной России»

Тарасова Алина Геннадьевна

Санкт-Петербург 2018

Аннотация

В центре данной работы находится изучение критериев, согласно которым российское правительство выстраивает систему управления и контроля по вопросам совместного ведения. Для проведения исследования были выбраны две сферы - спорт и культура в современной России. Работа представляет собой анализ законодательных актов и структуры системы управления выбранными сферами для получения комплексной информации о разности в системе выстраивания отношения между центром и регионами в спорте и культуре. В качестве итога были выделены основные аспекты, согласно которым центр выбирает определенную модель поведения в отношении конкретной сферы.

Abstract

The goal of this work is to shed light on the criteria defining the joint jurisdiction issues management system built by the Russian government. The study mainly focuses on the spheres of sports and culture of the contemporary Russia. The author carries out an analysis of legislative acts and the structure of the management system of selected areas for obtaining comprehensive information on the difference in the system of building the relationship between the center and regions in sports and culture. As a result, the main aspects were identified, according to which the center selects a certain model of behavior with respect to a particular sphere.

Введение

Говоря о стабильном развитии федеративной системы, важно понимать, что особенности разделения государственной власти между уровнями этой системы дают возможность эффективному функционированию Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. № 9. С. 32. ?. Именно «разграничение предметов ведения между центром Российской Федерации (далее - РФ) и её субъектами является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и регионами» Чистяков С.А. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации // Вестник Челябинского государственного университета. 2005. С. 17. . Смысл понятия «предметы совместного ведения» заключается во взаимодействии федеральных органов и органов государственной власти субъектов при решении вопросов, относящихся к совместному ведению. Отметим, что каждый из названных уровней может не высказывать свое согласие на введение мер по конкретному вопросу. Тогда этот вопрос не может быть решен лишь с согласия одной из сторон. Однако часто происходит ситуация, когда субъекты оказываются лишенными права выражать свое мнение по проблемным вопросам. Таким образом, решение проблемы лишь силами федерального центра и на основании его мнения не дает нам возможность говорить о совместном ведении Кондрашев А.А. Разграничение полномочии? между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. №1. С. 33-37. .

Стоит отметить, что в 2001 году в Послании Президента РФ Федеральному Собранию был определён ключевой тезис о взаимодействии центральных органов власти и органов власти субъектов по предметам совместного ведения. «Первая задача - это определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, это разграничение федеральными законами. Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где - субъектов Федерации, иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации» Послание Федеральному Собранию Российской Федерации [Электронный ресурс]: послание // сайт «Президент России». URL: http://kremlin.ru/events/president/transcripts/21216 (дата обращения 30.01.2018)..

На сегодняшний день предметы совместного ведения в Российской Федерации - это один из самых противоречивых компонентов взаимодействия центра и субъектов. Федеральный центр, согласно Конституции, ничем не ограничен при регламентировании сфер общественных отношений; таким образом, субъекты РФ лишены возможности законодательных инициатив. Другими словами, с практической точки зрения на федеральном уровне субъекты РФ не могут регламентировать законодательные вопросы по предметам совместного ведения Чистяков С.А. Указ. Ист. С. 18. . По данной проблеме существует и иное мнение. Те федеральные законы, которые принимаются по предметам совместного ведения, должны устанавливать лишь общий принцип, согласно которому будут регулироваться отношения. Остальные, более детальные вопросы должны оставаться на рассмотрении государственной власти субъектов Там же..

«Мировой опыт показывает, что единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочии? между федерацией и ее субъектами не существует» Байрамова Н.Ю. Зарубежный опыт разграничения предметов ведения и полномочии? федерации и ее субъектов. Пробелы в российском законодательстве // Юридический журнал. 2013. С. 16.. Важно понимать, какие механизмы позволяют центральным и региональным властям реализовывать одну политику совместно. Таким образом, данная работа направлена именно на выявление особенностей отношений между центром и регионами по вопросам совместного ведения, ведь, говоря об одной и той же политической сфере, центр и субъекты имеют свое собственное видение реализации той или иной политики. То, что будет являться ключевым для центра, может не интересовать регионы, и наоборот. Именно в этом и кроется главная проблема предметов совместного ведения - часть вопросов будет активно решаться двумя уровнями власти, а какие-то вопросы будут оставаться в стороне.

Изучение предметов совместного ведения именно на примере России интересно с разных точек зрения. Во-первых, управление по сферам совместного ведения должно происходить одинаково. Однако разные политические сферы имеют свои особенности управления, становясь тем самым более централизованными и децентрализованными. Во-вторых, предметы совместного ведения в России закреплены на конституционном уровне, тогда как не все страны вообще обращаются к данной модели управления.

Для анализа предметов совместного ведения в России мы возьмем за основу две сферы - спортивную и культурную. Это не самые приоритетные сферы для финансирования, но ключевые с точки зрения развития в РФ на сегодняшний день. Посмотрев на прочие сферы (здравоохранение, образование) по предметам совместного ведения, мы можем обратить внимание, что все они находится во второй половине бюджетных расходов. Если проводить параллели между ключевыми бюджетными статьями (социальная политика, национальная экономика, безопасность и правоохранительная деятельность и пр.), то заметна разница в выделении бюджетных средств. Особенно это сказывается на культурной и спортивной сферах, на которые в 2018 году выделено 98 и 60 миллиардов рублей соответственно. В сравнении с образованием (664 миллиарда рублей) и здравоохранением (460 миллиардов рублей) разница довольно большая Бюджет России на 2018 год. Инфографика. [Электронный ресурс]: статья// сайт «Аргументы и Факты». URL: http://www.aif.ru/dontknows/infographics/byudzhet_rossii_na_2018_god_infografika (дата обращения: 11.04.2018). Однако на такое финансовое распределение можно посмотреть и с другой стороны. Если не сравнивать спорт и культуру с другими сферами, то мы будем исходить из того, что бюджет в этих областях небольшой де факто, но с каждым годом он активно растет, что говорит о важных тенденциях при развитии этих сфер.

Целью данной работы является определение системы разграничения полномочий между центром и регионами в вопросах спортивной и культурной политики, посредством управления и контроля этих сфер.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

1) Рассмотреть, как работают предметы совместного ведения в РФ в спортивной и культурной сфере через анализ законодательных актов и системы управления;

2) Проанализировать, каким образом в данных сферах происходит контроль со стороны федерального центра;

3) Определить, какая из выделенных сфер более централизована, а какая более децентрализована.

Проблема организации территориального управления в Российской Федерации - аспект, актуальный для научного рассмотрения. Важно знать те факторы, которые являются центральными в развитии территориального устройства; то, как конкретная территориальная единица функционирует в рамках одного большого государственного механизма. Также необходимо понимать, каким образом происходит функционирование в системе «центр-регионы» Напалкова И.Г. Территориальное управление России: социально-экономические, культурно- исторические, правовые векторы // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. №6 (12). С. 134.. Именно отношения между центром и регионами затрагивает вопрос о системе предметов совместного ведения. Нам требуется понять, как происходит функционирование в рамках данной системы, как центр и регионы решают вопросы, относящиеся к системе совместного ведения.

Таким образом, объектом исследования является территориальное управление в современной России.

Управление физической культурой и спортом в России имеет три этапа - федеральный, региональный и муниципальный. Решения из федерального центра «спускаются» на нижестоящие уровни и последовательно реализуются Грязева Е.Д. Архипова С.А. Государственное управление развитием физической культуры и спорта // Известия Тульского государственного университета. 2012. С. 190.. В области культуры функционирует такая же система передачи властных полномочий сверху вниз. Однако вопросы по культуре больше сконцентрированы в центре, где происходят все важные решения и изменения, в то время как в спортивной сфере регионы более автономны при решении ключевых вопросов. В нашей работе мы стремимся понять, почему по предметам совместного ведения существуют такие различия в отношениях центра и регионов в разных сферах.

Таким образом, предмет исследования - региональная спортивная и культурная политика.

Исследовательский вопрос работы звучит следующим образом - каким образом российское правительство выстраивает систему управления и контроля в сферах, включенных в предмет совместного ведения органов власти федерального центра и субъектов федерации?

В качестве теоретической основы нами была выбрана теория кооперативного федерализма. Концепция была создана в противовес дуалистическому федерализму, который четко разграничивал полномочия центра и субъектов по вертикали Фадеева Т.М. Европейский федерализм: современные тенденции // РАН ИНИОН. 2000. С. 7.. Кооперативный же федерализм уделяет большое внимание партнерским отношениям между центром и субъектами. Именно после возникновения данной теории во многих странах стали появляться предметы совместного ведения. Но кооперация - это не всегда мирные отношения между центром и регионами, выстроенные на согласии. Важно понимать, что даже по вопросам совместного ведения центр и регионы преследуют свои цели. Однако при различном взгляде на одни и те же вопросы разные уровни власти должны работать сообща при решении проблем по совместному ведению Элазар Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. №5. С. 112.. Несмотря на положительные аспекты данной концепции - т.е. взаимодействие центра и субъектов, существует риск резкого смещения (излишняя централизация) федеративной системы при неточной трактовке некоторых положений теории. Главная проблема - это дублирование некоторых полномочий центра и субъектов, в то время как остаточные полномочия (не самые важные) остаются в стороне. И центр, и субъекты всегда стремятся переложить ответственность по ряду вопросов друг на друга, и при отсутствии самоконтроля со стороны каждого из властных уровней существует риск того, что многие вопросы не будут решаться совсем. В рамках нашей работы теория поможет нам на примере спортивной и культурной политики описать взаимодействие центра и субъектов, а также понять, почему одна сфера отличается от другой, несмотря на то, что обе являются сферами совместного ведения.

Операционализируя основные понятия, отмечаем, что под спортивной политикой мы подразумеваем комплекс мер, направленных на развитие и популяризацию спорта на всей территории Российской Федерации. Культурная политика - это сфера деятельности государства, направленная на подъем культурных ценностей и их пропаганду среди населения, а также развитие области культуры и искусства в России. Территориальное управление в рамках данной работы фокусируется на системе предметов совместного ведения. Мы предполагаем, что между федеральным и региональным уровнями существует четкое распределение полномочий. Кроме того, на различных уровнях функции не должны дублироваться, а полномочия - повторяться Фарукшин М.Х. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве // Сравнительное конституционное обозрения. 2011. №2. С. 1. . Под современной Россией мы имеем в виду временной отрезок в период с 2000 года по настоящее время.

Работа выполнена с использованием качественных методов исследования. Нами выбран сравнительный анализ, с помощью которого мы проведем сравнение между двумя сферами - спортом и культурой - и попытаемся понять, в чем с точки зрения управления и контроля эти сферы отличаются друг от друга. Методами сбора и анализа данных является анализ российского законодательства в заявленных сферах на предмет выявления взаимоотношений между разными уровнями власти. Кроме того, мы рассмотрим структуру управления в спорте и культуре, а после рассмотрим проблемы контроля со стороны федерального центра в этих двух сферах.

1. Теоретические основы межправительственных отношений в контексте кооперативной модели федерализма

1.1 Кооперативный федерализм

Многоуровневое управление - это согласованные отношения между институтами разных властных уровней, а также управление по вертикали с отличными процессами на разных уровнях Pierre, J., Stoker, G. Towards multi-level governance. In, Dunleavy, P., Gamble, A., Holliday, I. and Peele, G. (eds.). - Developments in British Politics 6, 2000. Pp. 29-44. . В течение длительного времени в системе многоуровневого управления главенствующую роль занимал центр. К концу же XX века децентрализация, которая случилась во многих странах Западной Европы, усилила влияние регионов и органов местного самоуправления. С этого периода нижестоящие уровни начали становиться гораздо менее зависимыми от центра. Также на региональном и местном уровне стали появляться свои особенности системы управления, которые поощрялись центром. Для того, чтобы система управления между разными уровнями власти функционировала качественно, необходимо сделать межправительственные отношения более согласованными по отношению друг к другу Pierre J. Models of urban governance: the institutional dimension of urban politics // Urban Affairs Revie. Vol 34. 1999. Pp. 383. . Рассмотрим межправительственные отношения в различных контекстах, чтобы понять, как они функционируют в зависимости от системы на примере нескольких стран.