Дипломная работа: Реализация спортивной и культурной политики в контексте территориального управления в современной России

На федеральном уровне контроль в сфере культуры производит счетная палата - это «постоянно действующий высший орган государственного аудита (контроля), который подотчетен Федеральному Собранию» Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [Электронный ресурс]: федеральный закон // сайт «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144621/ (дата обращения: 17.05.2018). Основная цель Счетной палаты - это контроль за расходами средств бюджета РФ. Она может производить аудит «органов государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах» Там же. . Кроме того, Счетная Палата может проверять субъекты РФ и органы МСУ Там же. .

На уровне субъектов (муниципальных образований) РФ контроль осуществляют контрольно-счетные палаты. Эти органы являются «постоянно действующими учреждениями внешнего государственного финансового контроля и считаются законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ (муниципальных образований)» Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [Электронный ресурс]: федеральный закон // сайт «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110266/ (дата обращения: 17.05.2018). Контрольно-счетные органы субъектов (муниципалитетов) подчиняются законодательным органом, представленном в соответствующем субъекте (муниципалитете). Данные органы контролируют расходование средств конкретного субъекта РФ или муниципального образования. В рамках своей деятельности контрольно-счетная палата субъекта может взаимодействовать как с контрольно-счетными палатами других субъектов, так и с муниципалитетами, а также со Счетной Палатой РФ Там же .

Внутренний контроль «является компетенцией таких органов, как Федеральное казначейство, службы финансового контроля, контрольно-ревизионные управления и другие» Финансовый контроль в сфере культуры: виды и особенности. Указ. Ист. . Федеральное казначейство подчиняется Министерству финансов и осуществляет «контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями» и контроль за тем, чтобы выделенные средства шли на заявленные нужды Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017). - Ст. 269.1. [Электронный ресурс]: федеральный закон // сайт «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения: 17.05.2018).

Довольно остро стоит проблема и предоставления финансовой отчетности при разных типах проверок. Так, те или иные ведомства требуют от учреждений одних и тех же документов, что вызвано нечетким распределением, какой государственный орган что должен проверять. Например, при внутренних проверках обычно рассматривают вопросы о том, грамотно ли были распределены государственные средства, однако, если обратиться к законодательству, мы увидим, что это относится к ведению тех органов, которые осуществляют внешние проверки. Таким образом, одна организация подвергается разным типам проверок, но по дублирующийся вопросам Финансовый контроль в сфере культуры: виды и особенности. Указ. Ист..

Проверки культурной сферы - это взаимозависимость одного уровня власти от другого. Центр регулирует деятельность субъектов, внедряя на нижестоящие уровни свои «правила игры». Отличительной особенностью проверок в области культуры является их стабильность и разнообразие. Так, одна организация может подвергаться сразу несколькими однотипным проверкам, что усложняет процесс документооборота, так как разные контрольные организации требую различную документацию. Таким образом, происходит серьезное усложнение процесса функционирования сферы культуры. Однако центр выбирает для этой области такую форму регулирования отношений. В спорте же центр является опосредованным участником деятельности регионов. Проблемы контроля, которые мы разобрали в этом параграфе - это проблемы не системы «центр-регионы», а системы «ведомственные учреждения-спортивные организации». Безусловно, из-за недостаточной унификации законодательства неясно, какое Министерство что контролирует в области спорта. Но эти формы контроля являются формальными, даже вспомогательными, нежели строго регулирующими деятельность спортивной организации.

3.5 Спорт и культура: различия в управлении и контроле

Для того, чтобы понять разницу, каким образом центр выстраивает систему управления и контроля, выделим аспекты, по которым мы сможем сделать вывод, какая из выбранных нами сфер централизована, а какая децентрализована.

Таблица 1

федеральный спорт культура правовой

В законодательной сфере мы проследили тенденцию того, что большое количество законодательства, наоборот, создает дополнительные разногласия в системе управления. На первый взгляд кажется, что если каждый закон регулирует свою отдельную сферу, то это больший путь к децентрализации управления. Фактически же получается, что культурная сфера полностью концентрирована в центре, а побочные законы не создают никакой возможности субъектам к автономии, в то время как один закон спортивной сферы покрывает все проблемные аспекты путем распределения полномочий между тремя уровнями. Кроме того, он задает важные условия для существования децентрализации данной сферы, а именно невмешательство вышестоящего уровня в деятельность нижестоящих.

Проблема с полномочиями органов власти от части вытекает из законодательного регулирования. Если обратиться к схемам управления спортом и культурой, то мы увидим довольно сложную систему, где даже на уровне федерального центра существует не только полномочный орган, как Министерство культуры или Министерство спорта, а множество дополнительных органов, носящих консультирующий характер, а также государственные и негосударственные органы управления спортом и культурой. С одной стороны, такое большое разнообразие органов дает возможность заниматься узконаправленными вопросами и регулировать конкретно свою сферу. С другой же стороны, излишняя путаница в вопросах ведения создает большие проблемы именно с нормативной точки зрения - не до конца понятно, кто кому подчиняется и как избежать дублирования регулирования одной и той же области. Однако система управления спортом выглядит более «строгой»: несмотря на большое количество вертикальных и горизонтальных связей, мы видим (из законодательства), что спорт имеет качественное разграничение по уровням. В то же время при таком же обширном количестве связей деятельность субъектов федерации по вопросам культуры значительно проигрывает центру.

На основе анализа консолидированных бюджетов во временном промежутке мы сделали вывод, что уровень финансирования конкретной сферы (в нашем случае - спорта и культуры) зависит от потока задач, который «спускается» сверху. Чем меньше субъекты, тем меньше их деятельность контролируется и тем децентрализованнее выглядит система. Именно такая ситуация происходит в спортивной сфере.

Говоря о контроле, мы видим довольно значительную проблему в спортивной сфере именно из-за большого разнообразия Министерств, которые участвуют в деятельности спортивной политики. Из-за этого не всегда бывает до конца понятно, к ведению какого Министерства относится та или иная сфера ответственности. Однако это скорее вопрос не контроля, а полномочий - какая-то важная сфера (как деятельность спортивных школ) де факто будет являться причиной неопределённости в системе управления и к контролю имеет опосредованное значение, в то время как в культурной сфере мы видим огромное количество проверок, которым подвергаются культурные учреждения нижестоящих уровней и федерального уровня. При этом проверки проводятся разными органами, которые находятся в ведении различных органов власти. Именно эта бюрократическая система полностью подчиняет культурную сферу центру. В спорте же лишь в федеральном законе прописана информация, что центр имеет право проверять субъекты на соответствие законодательству. Однако эти проверки носят условный характер и выражаются в отчетах о деятельности субъектов.

Таким образом, анализ системы управления и контроля в спорте и законодательстве позволяет нам сделать вывод, что спортивная сфера более децентрализована, чем культурная. Для того, чтобы понять, от чего это зависит и почему федеральный центр выбирает соответствующий исход для работы в конкретной политической сфере, нами был выделен ряд гипотез, которые могут стать основанием для последующих исследований в данной области:

1) Различие управления в спорте и культуре связано с приоритетностью в развитии данных сфер. В спорте центр интересует именно спорт высших достижений, регулирование которого он и занимается. В то же время подготовка кадров на начальных этапах отдается в ведение субъектов, так как на своем уровне управления им более понятно, что и как требуется развивать, чтобы спорт высших достижений поддерживался новыми кадрами. В культурной же сфере нет такого явного разграничения - центр заинтересован в целом в развитии культурного пространства на всей территории РФ, и именно подчинение федеральной власти способствует выработке общих направлений развития. Субъекты же, в свою очередь, на нижестоящем уровне занимаются регулированием своей малой сферы ответственности, которая задается центром, при этом их действия не наносят никакого ущерба общему развитию культурной политики.

2) Из этого вытекает второй тезис - степень ответственности. Развитие спорта является более ответственной сферой, чем развитие культуры, так как спорт - это международный имидж государства на внешнеполитической арене. Культура - это больше внутренняя составляющая государственного устройства. Так, центр не может брать на себя ответственность за развитие спорта на всех уровнях, так как именно спорт высших достижений находится в приоритете. Он может оказывать финансовую поддержку, разрабатывать целевые программы, создавать условия для развития спорта в регионах - опосредованными действиями способствовать развитию спорта, но допускать автономию в регионах. Культурная же сфера менее ответственна, она не является значительным показателем уровня государства в мировом пространстве. Именно объединение всех культурных аспектов в одном месте (в центре) является более простым исходом для центра - он выдает федеральное задание, субъекты его исполняют, контрольные органы проверяют.

3) Третьим пунктом в разности управления культурой и спортом, по нашему мнению, является эффективность, что напрямую связано с предыдущим пунктом. На наш взгляд, именно спортивная децентрализация дает больше положительных исходов для развития спортивной сферы в целом. В то же самое время культурная централизация помогает государству занимать позицию, наиболее выгодную ему самому. При этой позиции центр задает нужные ему правила игры и именно посредством исполнения этих правил субъектами центр получает в итоге тот результат, который был наиболее «удобен» ему.

Таким образом, несмотря на то, что предметы совместного ведения на первый взгляд должны управляться одними и теми же способами, происходит ситуация, при которой центр занимается выработкой концепции, по которой он хочет работать. Централизация или децентрализация, по нашему мнению, - это исключительная потребность центра в уровне организации управления в конкретной сфере.

Заключение

В рамках нашей работы мы проанализировали предметы совместного ведения в Российской Федерации на основе спорта и культуры. Мы стремились понять, отличается ли система управления в сферах совместного ведения. Кроме того, перед нами стояла задача разобраться, как происходит контроль в этих сферах. Для достижения цели нами были выделены задачи, определяющие стратегию исследования. Среди задач был анализ действующего законодательства по сферам, разбор структуры управления. Также, предполагая, что две сферы отличаются друг от друга, мы стремились понять, какая сфера более централизована, а какая менее.

Каким же образом строится система управления в спорте и культуре? Для ответа на этот вопрос мы можем ориентироваться на модель централизации и децентрализации двух сфер, разработанную для анализа проблемного поля. Мы видим, что по вопросам спорта центр предлагает больше автономии регионам, позволяя им самим выстраивать систему отношений в своем субъекте. В то же время центр контролирует регионы, но лишь по вопросам исполнения законодательства. В руках центра содержатся лишь важные федеральные вопросы по спортивной сфере и разработка условий для качественного функционирования спорта в регионах. Совершенно в ином ключе выстраиваются отношения между центром и регионами в сфере культурной политики. Здесь центр стремится все властные полномочия сконцентрировать в своих руках. Это выражается как в активных формах контроля от центра к регионам, так и недопуск субъектов к решению важных государственных задач. Центр дает субъектам возможность управлять лишь малой сферой ответственности, при этом центр стремится принимать участие во всех вопросах, которые решаются в культурной сфере даже на региональном уровне.

Важно обратить внимание на то, что в рамках нашего исследования мы выявили тенденцию того, что спортивная сфера - это дуалистический федерализм со строгой системой управления внутри. Политика в области культуры - это кооперативный федерализм, где отношения между уровнями власти строятся на взаимозависимости друг от друга. Ориентируясь на этот тезис, мы можем однозначно ответить на первую часть исследовательского вопроса - каким образом центр управляет культурой и спортом? По вопросам культурной политики центр придерживается модели строгого подчинения всех нижестоящих уровней себе при большом количестве вертикальных и горизонтальных связей, проникающих друг в друга. Спорт же - это унифицированная система, которая не дает возможности к взаимопроникновению властных уровней друг в друга - каждый уровень отвечает за свою сферу.