Дипломная работа: Реализация спортивной и культурной политики в контексте территориального управления в современной России

На законодательном уровне в сфере спорта функционирует Комитет по физической культуре и спорту Государственной Думы Российской Федерации, основной целью которого целью является внесение изменений в нормативные акты по вопросам физической культуры и спорта в РФ Там же. . На уровне федерального центра управление осуществляется Министерством спорта и Министерством культуры, которые являются центральными органами управления в своей сфере и подчиняются Президенту РФ. Министерства отвечают за выработку государственной политики и взаимодействуют с органами МСУ. Министерствам подчиняются департаменты (в культурной сфере их 12 Структура министерства [Электронный ресурс]: информация // сайт: «Министерство культуры РФ». URL: https://www.mkrf.ru/about/departments/ (дата обращения: 9.05.2018), в спортивной - 10 Департаменты министерства [Электронный ресурс]: информация // сайт: «Министерство спорта РФ». URL: https://www.minsport.gov.ru/ministry/structure/ (дата обращения: 9.05.2018)). Каждый департамент отвечает за свою конкретную сферу и проводит мероприятия для достижения стратегических целей в рамках своего ведения.

Взаимодействие с субъектами РФ по вопросам культуры осуществляется через Координационный совет по культуре. В его полномочия входит:

- регулирование деятельности субъектов по вопросам культуры на предмет реализации ключевых направлений культурной политики РФ;

- содействие в подготовке целевых программ в области культуры;

- внедрение механизмов, посредством которых субъекты РФ могут реализовывать межрегиональные целевые программы и участвовать в подготовке федеральных программ по культуре.

Совет состоит из Министра культуры, заместителя Министра культуры и руководителей исполнительной власти регионов, которые в рамках своего субъекта отвечают за культурную сферу Семенихина К.А., Ветрова А.А., Баранов М.В. Система органов государственного управления культурой // Материалы VIII Международной студенческой электронной научной конференции «Студенческий научный форум» учреждения [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Студенческий научный форум». URL: https://www.scienceforum.ru/2017/2414/30939 (дата обращения: 16.05.2018).

В подчинении у Министерства находятся территориальные органы - Управление Министерства культуры РФ по конкретному федеральному округу (всего их семь), по количеству округов (при условии, что у Южного и Северо-Кавказского федерального округа одно управление). Эти органы созданы для контроля и координации реализации культурной политики в субъектах Территориальные органы [Электронный ресурс]: информация // сайт: «Министерство культуры РФ». URL: https://www.mkrf.ru/about/territorial_authorities/ (дата обращения: 9.05.2018). Далее по уровням следуют органы управления культурой субъектов РФ и местные органы управления культурой.

Система управления спортом в регионах выглядит проще - здесь нет специализированных органов, которые отвечают за контроль в спортивной сфере на нижестоящих уровнях. Управление спортивной сферой и на региональном, и на муниципальном уровнях представлено органами исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта. Министерство дает возможность нижестоящим уровням самим определиться с первостепенными задачами развития спорта в их регионах и выделяет им на это финансирование. Поскольку органы власти субъектов и муниципальных образований получают от центра полномочия на ведения деятельность в области физической культуры и спорта, Министерство контролирует, как субъекты выполняют задачи. Если в деятельности органов власти субъектов будут выявлены недостатки, то при их неисправлении Министерство может лишить регионы соответствующих полномочий.

Важным отличием структуры управления в области спорта является наличие общественных организаций. Ключевую роль среди них играет Олимпийский Комитет России. Его главная задача - это представление России на международном уровне по вопросам Олимпийских Игр. Кроме того, он является координатором спорта высших достижений и развивает его. В своей деятельности Комитет взаимодействует с Министерством спорта и с федерациями. Говоря о неправительственном органе управления физической культурой и спорта, мы также обращаем внимание на спортивные федерации, которые входят в состав международных федераций. Это «общественная организация, которая создана на основе членства и целями которой являются развитие одного или нескольких видов спорта, их пропаганда, организация, а также проведение спортивных мероприятии? и подготовка спортсменов - членов спортивных сборных команд» Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Указ. Ист. № 16.. Спортивные федерации разделены по уровням. Так, бывают общественные спортивные федерации, региональные спортивные федерации и местные спортивные федерации.

Еще одним отличием данных двух систем служит присутствие в управлении других министерств - Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерство по чрезвычайным ситуациям, Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Министерство здравоохранения и Министерство образования Современная система организации физкультурно-спортивной направленности. Указ. Ист. .

Как мы видим, в структуре культурной сферы большое внимание уделяется именно контролирующим органам. Так, субъекты культурной сферы не являются автономными, в то время как спортивная сфера дает больше возможностей для реализации своих задач субъектам федерации. Анализируя структуру органов управления, мы допускаем, что на основе этого пункта культура выглядит централизованнее, чем спорт. Тезис о кооперативном федерализме в культуре и дуалистическом в спорте сохраняется и на данном этапе, так как мы видим, что в спорте органы управления работают в четкой вертикали параллельно друг другу. В то же самое время в культурной сфере происходит взаимопроникновение вышестоящих органов в нижестоящие за счет обширных контрольных полномочий.

3.3 Бюджетный анализ

Чтобы оценить уровень присутствия центра в субъектах федерации по конкретным сферам, нам нужно проследить, сколько средств выделял центр на развитие спорта и культуры и сколько тратили регионы на функционирование этих областей внутренней политики. Для точности анализа нами было выбрано три временных промежутка - 2003 год, 2010 год и 2017 год и три региона - республика Татарстан, Тульская область и город Санкт-Петербург. Анализ данной проблемы во временной перспективе поможет нам увидеть, какие тенденции присутствовали в спорте и культуре на заданном отрезке времени.

При выборке регионов мы стремились проанализировать один город федерального значения, одну область и одну республику. В качестве города федерального значения нами был выбран Санкт-Петербург, так как мы решили не останавливаться на столице РФ, а Севастополь (в составе республике Крым) вошел в состав РФ относительно недавно, что не позволило бы нам сделать выборку во временной перспективе. Выбор республики Татарстан обусловлен тем, что это независимая республика с большими возможностями во внутренней системе управления Особый статус Татарстана: стоит ли осложнять проблему? [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Правда» URL: https://www.pravda.ru/politics/04-08-2017/1344363-tatarstan-0/ (дата обращения: 20.05.2018). Тульская область находится в центральной части России недалеко от федерального центра, что позволяет проследить важные тенденции развития регионов, располагающихся вблизи федерального центра.

Временные промежутки были выбраны таким образом, чтобы периоды не находились близко друг к другу для качественного изучения тенденций в разных временных промежутках. Выбор 2003 года был обусловлен началом внедрения во внутреннюю политику России центральной реформы федеративных отношений - разграничения полномочий между тремя властными уровнями, реализованную Дмитрием Козаком. Так как глобальные преобразования произошли лишь к 2005 году, когда на законодательном уровне были внедрены важные изменения, мы решили рассмотреть, какая ситуация в России была до реформы, в период ее зарождения. Исходя из временного отрезка нашей работы (современность, начиная с 2000-х годов), мы остановили свой выбор и на 2017 годе, так как на данный момент -- это заключительный временной промежуток, по которому сформирован консолидированный отчет. Перед нами стояла задача выбрать промежуточный этап - им стал 2010 год.

В 2003 году федеральный центр выделил из бюджета на культуру больше средств, чем на спорт, причем разница была значительной - спорт получил в три раза меньше финансирования, чем культурная сфера (Приложение 1). В 2010 году спорт уже начал финансироваться больше, чем культура (Приложение 2). Такая же тенденция сохранилась и к 2017 году (Приложение 3). Однако здесь важно отметить, что разница в финансировании незначительная - меньше 10%. На наш взгляд, это связано с заинтересованностью государства в конкретной сфере, однако из-за почти равного финансирования и спорта, и культуры мы можем сделать вывод, что оба направления находятся в приоритете у федеральной власти. При этом в 2010 году (Приложение 2) выбранные субъекты федерации тратили на спортивную сферу больше финансов, чем на культурную. В 2003 и в 2017 годах, напротив, на культуру в субъектах тратилось гораздо больше, чем на спорт (Приложение 1 и Приложение 3).

Мы предполагаем, что чем больше субъекты тратят на развитие какой-то конкретной сферы, тем больше они получают задач от федерального центра. На уровень регионов центр спускает определенные требования, которын на местах обязаны решить руководители субъектов. Если же регионы тратят меньше на заданную сферу, то у них меньше задач в развитии этой области, а меньшее количество задач обуславливает меньшее количество влияния со стороны вышестоящих органов власти.

Таким образом, мы видим ситуацию, что единственный временной промежуток, связанный с большим финансированием спортивной сферы - это 2010 год. В остальных случаях регионы выделяют большое количество средств на развитие культурной сферы в их регионе. Почему же 2010 год стал исключением? На наш взгляд, это произошло из-за внедрения Стратегии развития физической культуры и спорта до 2020 года, и основной комплекс мер, который должны были реализовывать субъекты, пришелся именно на 2010 год. Соответственно, внедрение новых механизмов «заставило» субъекты в этот период финансировать спортивную сферу больше, чем культурную.

3.4 Проблема контроля: кто за что отвечает в спорте и культуре

Как мы отметили выше, с точки зрения контроля культура является довольно централизованной, так как центр стремится детально регулировать деятельность культурных организаций нижестоящих уровней. Спортивная же сфера менее подвержена контролю, и ее основная проблема - это скорее стык нескольких Министерств. Рассмотрим, в чем выражается контроль в данных двух сферах и как уровень контроля отражается на степени автономности субъектов.

В спортивной сфере противоречивым является дополнительное образование, где уровень контроля варьируется между различными организациями. В круг дополнительного образования входят школы, которые занимаются подготовкой спортсменов на начальных этапах. Школы Олимпийского Резерва (ШОР), Детские юношеские школы олимпийского резерва (ДЮШОР) - эти и многие другие названия формально представляют собой один и тот же род деятельности. Отличаются здесь разве что виды спорта, на которые сделан акцент в спортивной школе. Проблема такого разнообразия названий заключается в том, что непонятно, кому такие школы подчиняются и по каким стандартам они работают. С одной стороны, они могут подчиняться муниципалитетам, на территории которых находится та или иная спортивная школа. С другой же стороны, если школа специализируется на конкретном виде спорта и предполагает дальнейшее продвижение детей в глобальный спорт, то и подчиняться она будет федеральному уровню.

Второй аспект также касается спортивных школ, но только не на уровне распределения ответственности между центром и муниципалитетами, а на уровне министерств. «Спортивные школы - это активная борьба двух ведомств - Министерства спорта и Министерства образования» Заседание совета по развитию физической культуры и спорта [Электронный ресурс]: стенографический отчет // сайт «Президент России». URL: http://kremlin.ru/events/president/news/54550 (дата обращения: 30.04.2018) . Происходит это по той причине, что любая организация, которая занимается спортивной подготовкой, - часть системы образования, но в то же время, если речь идет именно о подготовке спортсмена по конкретному виду спорта, - безусловно, это ведомство Министерства спорта. Неясно, каким образом должно происходить разграничения в формах контроля каждым из Министерств в частных случаях таких школ.

Говоря о сфере культуры, важно подчеркнуть, что контроль со стороны государства здесь - это проверка «распределения средств, выделенных на выполнение государственного (муниципального) задания» Финансовый контроль в сфере культуры: виды и особенности [Электронный ресурс]: статья // сайт «Учреждения культуры». URL: https://www.cultmanager.ru/article/7592-qqq-17-m6-04-06-2017-finansovyy-kontrol-sfere-kultury?from=PW_Timer_10sec&ustp=W (дата обращения: 30.04.2018). Каждое учреждение культуры проходит обязательный этап проверки. Для того, чтобы после проверок у учреждения не было проблем, руководители должны представлять, кто имеет право проверять финансовые расходы и когда такие проверки будут происходить. Однако, несмотря на то, что вся информация о плановых проверках находится в открытом доступе, организации часто бывают не готовы к ним. Всего существует четыре типа контрольных проверок: «предварительный, последующий, внешний и внутренний» Там же. . Так, если необходимо срочно провести какую-то деятельность, связанную с финансированием, учреждение подвергается предварительному контролю. За это, как правило, отвечает департамент финансов. Последующая проверка - это контроль за уже выполненной операцией. Такой тип проверок происходит чаще всего, так как любой вид деятельности, на который выделены деньги, обязательно должен быть проверен на предмет их грамотного расходования. Внешний и внутренний типы контроля - это проверка соответствия работы учреждения требованиям финансового законодательства. Несмотря на кажущееся сходство данных двух типов контроля, между ними существует значительное отличие. Внешний контроль «проводится контрольно-счетными и счетными палатами всех уровней» Там же. .