Дипломная работа: Реализация спортивной и культурной политики в контексте территориального управления в современной России

2.4 Актуализация выбора сфер культуры и спорта в современной России

Изучение предметов совместного ведения в современной России интересно с двух точек зрения. Во-первых, как мы отметили выше, не все федерации стремятся использовать совместную компетенцию, так как это довольно сложный процесс в вопросах управления. В то же самое время в России существует обширный список совместного ведения. Однако парадокс заключается в том, что разные сферы управляются по-разному, хотя, казалось бы, управление должно строиться по единым принципам. Из этого следует второй аспект - если сфера совместного ведения в России настолько обширная, всегда актуальным остается вопрос, почему так происходит и от чего зависит разница в управлении теми или иными сферами, что заставляет государство вырабатывать более централизованную, или, напротив, децентрализованную модель управления.

Все эти вопросы остро стоят именно в российском случае. Для ответа на них нами были выбраны две сферы - спорт и культура. Они являются не самыми приоритетными предметами совместного ведения с точки зрения финансирования, как мы отмечали выше. Однако государство заинтересовано в их развитии, потому что эти сферы важны на внутриполитическом уровне, поскольку спорт - это международный престиж государства, а культура - это исторический облик. В этих сферах довольно большое значение имеет именно спонсорская поддержка, поэтому вклады в эти сферы не являются ключевыми статьями расхода федерального бюджета. Также важно обратить внимание на то, что за последние несколько лет в России произошло множество значимых спортивных событий, что не могло не отразиться на развитии спорта. С недавнего времени со стороны государства каждый год фокусируется внимание в определенной области, что позволяет решить актуальные проблемы, а также придумать пути развития конкретной области. Так, в сфере культуры 2014 год был годом культуры, 2015 год был посвящен литературе, 2016 был годом российского кино, что позволило на государственном уровне внести важные стратегические изменения в эти сферы. Кроме того, как в спорте, так и в культуре функционируют государственные целевые программы. Таким образом, эти сферы неприоритетны по финансированию, но приоритетны по значению, что порождает огромный интерес к ним.

3. Система управления и контроля в спорте и культуре

3.1 Законодательный уровень

Важно проследить разделение полномочий между центром и субъектами именно посредством законодательства, так как это основные нормативные документы, которые отражают права и обязанности всех акторов политических отношений в конкретной области. Так, на законодательном уровне спортивная сфера имеет всего один закон по вопросам физической культуры и спорта, в то время как культурная сфера - это собрание законов по каждому аспекту культурной деятельности, помимо центрального закона. Как же влияет количество нормативно-правовых актов на функционирование системы в целом?

В 1992 году был принят основополагающий документ, регулирующий сферу культуры - «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9.10.1992 № 3612-1 (ред. от 05.12.2017) [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_1870/ (дата обращения: 27.03.2018), после которого и произошло активное внедрение законодательных актов по конкретным сферам в культурную область. Важно отметить, что культура не всегда была важным направлением государственной политики. После распада СССР в особо критическом состоянии находились именно социальные сферы, включая культуру. Даже к 2008 году после внедрения в государственное развитие Концепции 2020 культурная сфера не вышла на приоритетный уровень - она не вошла в программу мер по выходу из кризиса. Культурная сфера в тот период была скорее проблемой для бюджетных расходов Законодательство в сфере культуры: понятие и значение [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Искусствовед». URL: http://iskusstvoed.ru/2016/12/02/законодательство-в-сфере-культуры-по/ (дата обращения: 8.05.2018). Лишь в 2014 году вышел Указ Президента «Об утверждении Основ государственной культурной политики» Указ Президента от 24.12.2014 № 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики» [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Pravo». . Данный документ является «началом нового исторического этапа, когда культура возводится в ранг государственных приоритетов» Законодательство в сфере культуры: понятие и значение. Указ. Ист. . После принятия основного закона в области культуры в РФ произошли кардинальные изменения в данной сфере, которые выражались во внедрении во внутреннюю политику государства новых законов, покрывающих все сферы культурной направленности.

Спортивная же политика, в свою очередь, на протяжении всего исторического пути развивалась с относительной стабильностью. Сегодня в Российской Федерации существует сложная многоуровневая система реализации спортивной политики. Управление в сфере физической культуры возможно при эффективном взаимодействии федерального, регионального и муниципального уровней, вследствие чего активные изменения касаются именно законодательства спортивной сферы по государственным уровням. Именно ФЗ «О физической культуре в Российской Федерации» Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Консультант Плюс». от 4 декабря 2007 года является одной из реализаций идеи о «четкой регламентации полномочий в области физической культуре и спорта органов государственной власти трех уровней публичной власти» Хасиков Б.С. Политика российского государства в области физической культуры и спорта: проблемы формирования и реализации [Электронный ресурс]: автореферат диссертации // сайт: «dslib». .

Данный федеральный закон проводит не только четкое системное разграничение между тремя властными уровнями, но и описывает полномочия каждого уровня так, что у них создается своя собственная сфера компетенций, в которую не вмешивается вышестоящий уровень. В своей деятельности федеральный центр больше нацелен на вопросы общегосударственной политики (пропаганда здорового образа жизни, материальное обеспечение всех нижестоящих уровней) и работу со сборными (подготовка команд к соревнованиям, проведение всероссийских соревнований) Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Указ. Ист. Ст. 6.. Спортивное регулирование на уровне субъектов и муниципалитетов заключается в контролировании органом власти своей конкретной сферы ведения. Так, в рамках субъекта федерации определяются центральные задачи развития спортивной сферы в регионе, а также развивается массовый спорт. Субъекты имеют право участвовать в подготовке и организации мега-событий в своем регионе и заниматься выработкой стратегии по вопросам школьного и студенческого спорта Там же. Ст. 8. . Муниципалитеты имеют те же права, что и субъекты федерации, но, соответственно, в рамках своего муниципального уровня Там же. Ст. 9. .

Таким образом, спортивное законодательство представляет субъектам РФ довольно обширный набор полномочий при минимальном контроле со стороны центра. Федеральный центр контролирует лишь исполнение законодательства нижестоящими уровнями и предоставляет полную свободу регионам в выработке наиболее предпочтительных направлений политики в их регионе. Следовательно, мы видим ситуацию, при которой один нормативно-правовой акт, регулирующий всю спортивную сферу, предоставляет полный спектр информационного обеспечения по вопросам управления и позволяет проследить взаимозависимость разных уровней власти.

Обращаясь к культурной сфере, мы видим противоположную ситуацию. Несмотря на то, что законы по культуре нацелены на конкретную сферу, они дают в некоторых аспектах довольно непрозрачную информацию с точки зрения разграничения полномочий между центром и регионами. Так, лишь в Основах прописана четкая классификация, где заканчивается сфера ведения одного уровня власти и начинается сфера ведения другого. Важной особенностью Основ является разграничение полномочий не просто между тремя уровнями, а разделение местного самоуправления (далее - МСУ) по составным единицам - сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородской район. Кроме того, по уровню полномочий ни один уровень не вмешивается в деятельность другого и контролирует только подведомственную ему сферу. Федеральный уровень в рамках данного закона осуществляет целевую политику, распределяет бюджет по субъектам и контролирует деятельность организаций по управлению культурой в регионах. В субъектах РФ происходит реализация целевых программ, внедрение ключевых документов и необходимых аспектов в функционирование культуры в регионе, а также помощь культурным организациям и их поддержка. Муниципалитеты занимаются вопросами местного значения, поддерживают и регулируют культурную сферу в рамках своего ведения. Важно отметить, что уровни власти по этому закону как будто существуют отдельно друг от друга Благородова Е.А. Культурная политика России: децентрализация или централизация? // Модернизация. Инновации. Развитие. 2012. С. 91. .

Законы в сфере культуры, появившиеся после 1992 года, напротив отходят от четкого разграничения полномочий между тремя уровня власти. В каждом из законов четко прописывается ведение федерального центра, а вот регионы и муниципалитеты порой смешиваются в один законодательный пункт, либо о субъектах федерации вообще не идет речи. Так, например, в Законе о музейном фонде Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2017) [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10496/ (дата обращения: 27.03.2018) прописана сфера, подконтрольная центру в негосударственной и государственной сфере, но про деятельность субъектах федерации в рамках музейной среды речи не идет. В части законов прописано взаимодействие федерального органа власти с исполнительной властью субъектов. Далее перечислен большой спектр полномочий федерального органа, который контролирует ту или иную сферу, но про деятельность субъектов и про их права не сказано ничего. Такая ситуация представлена в Законе о поддержке кинематографа Федеральный закон от 22.08.1996 № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_11454/ (дата обращения: 27.03.2018), а в Законе о поддержке театрального искусства Постановление Правительства РФ от 25.03.1999 № 329 «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства РФ от 23.12.2002 № 919) [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Pravo». URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102058822&rdk=&backlink=1 (дата обращения: 27.03.2018) субъектам федерации даны некоторые рекомендации по развитию театрального искусства в своем регионе, но их конкретные полномочия так и не были упомянуты. В части законов субъектам предоставлены права по популяризации конкретной деятельности в своем регионе, а также допускается финансирование предложенной сферы со стороны субъектов (Закон о библиотечном деле Федеральный Закон от 29.12.1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле» [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Гарант». URL: http://base.garant.ru/103585/ (дата обращения: 27.03.2018), Закон о народных художественных промыслах Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» (ред. от 29.07.2017) [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_21497/ дата обращения: 27.03.2018)).

Таким образом, объемное и подробное законодательство в сфере культуры при более детальном рассмотрении показывает свою непрозрачность. Мы видим, что большое количество полномочий отдано на федеральный уровень, в то время как субъекты федерации получают остаточные полномочия. В рамках своего ведения регионы могут контролировать только незначительную сферу и по сути не имеют фактически возможности внести изменения в нее. Основы законодательства дают нам объемное представление о культурной политике и так или иначе обращаются к тем сферам, которое впоследствии были вынесены в отдельные законодательные акты.

С точки зрения законодательства мы имеем основания предположить следующее: спортивная сфера - это система, строящаяся по принципам дуалистического федерализма. Здесь происходит строгое разграничение полномочий по уровням власти, что приводит к возникновению трехступенчатой управленческой структуры. Культура, в свою очередь, - это кооперативный федерализм, так как регионы, несмотря на свою относительную автономию, не могут принимать важные управленческие решения без участия центра. В то же время в этой сфере уровни власти взаимодействуют друг с другом по важным вопросам, создавая партнёрские отношения. Если в спорте три уровня власти существуют отдельно друг от друга, не вмешиваясь в сферы полномочий, культура - это размытое разграничение власти по уровням при высоком уровне взаимовлияния разных уровней друг на друга. Когда не до конца понятно, каким образом полномочия распределяются по уровням и властные уровни постоянно «проникают» друг в друга, создается риск уменьшения количества автономии у регионов и появление излишнего контроля каких-то определенных сфер при малой доле контроля над другими областями.

3.2 Структура управления сферой культуры и спорта

После разбора системы управления на уровне законодательства необходимо проследить, как эта система реализуется в реальной жизни. Спорт и культура - это множество горизонтальных и вертикальных связей между разными уровнями власти. Именно излишняя перегруженность в системе управления может создать риск, с одной стороны, чрезмерного бюрократизма и, с другой стороны, сделать систему менее прозрачной. В целом системы управления в сфере культуры и спорта похожи одна на другую, однако в их структуре есть некоторые отличные элементы, которые влияют на централизацию и децентрализацию данных сфер.

Управление начинается с Президента РФ, который контролирует основные направления деятельности в спорте и культуре. При Президенте в сфере культуры создан специализированный орган, который помогает ему взаимодействовать с различными организациями и внедрять разнообразные элементы в государственную политику - это Совет при Президенте РФ по культуре и искусству Указ Президента Российской Федерации от 30 августа 2004 года N 1132 О Совете при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству [Электронный ресурс]: указ // сайт: «Гарант». URL: http://base.garant.ru/6150899/ (дата обращения: 17.05.2018). В спортивной сфере таким органом является Совет при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, чемпионата мира по футболу 2018 года. Функциями данного органа являются внесение корректировок в нормативно-правовые акты и федеральные программы, а также рассмотрение предложений по вопросам спортивной политики. Кроме того, Совет разрабатывает решения по направлениям спортивной сферы, который будут наиболее приоритетными в конкретный временной промежуток. Также под его контролем велась подготовка к мега-событиям, которые нашли отражения в его названии Головина Т., Поваляева Г., Самсонов И. Менеджмент спортивной школы (нормативно-правовой аспект) [Электронный ресурс]: книга // сайт: «Google Книги» .