Дипломная работа: Реализация спортивной и культурной политики в контексте территориального управления в современной России

Межправительственные отношения в Австрии строятся на двух разных моделях - это традиционная модель (отношения «центр-субъекты» по вертикали) и модель одновременных компетенций (совместное решение разнообразных вопросов разных уровней). Вторая модель представляет наибольший интерес, так как при ней существует взаимозависимость на политическом, экономическом и административном уровне, которая позволяет каждому из уровней иметь больше полномочий.

На межправительственные отношения Германии во многом повлияла административная реформа (конец 1990-х - начало 2000-х годов). Несмотря на то, что местные органы власти стали более автономными по отношению к вышестоящим уровням, данная реформа не внесла кардинальных изменений в систему управления. Это произошло по причине того, что и до реформы каждый властный уровень имел право на институциональные изменения. Безусловно, большая автономия местного самоуправления - это важное изменение в сторону большей децентрализации, однако это не выбивалось из рамок сложившейся в историческом контексте системы управления в Германии.

В системе США произошла ситуация, противоположная германской. Здесь административная реформа началась с местного самоуправления и позже была внедрена на вышестоящие уровни. Эта реформа оказала значительное влияние на развитие межправительственных отношений в США - система стала более динамичной.

Во Франции на протяжении долгого исторического периода происходила централизация управления. Лишь в 1980-х годах, когда были проведены реформы децентрализации, сложившаяся модель претерпела некоторые изменения, но, несмотря на это, Франция оставалась одним из самых централизованных государств в Европе. Однако после реформ произошли важные изменения в межправительственных отношениях - взаимодействия между уровнями строились на переговорах, а местное самоуправление стало более автономным.

Изменения в межправительственных отношениях, как в приведенных случаях, так и в других государствах, являются результатом институциональных изменений, в особенности, когда речь идет о поэтапном переходе к децентрализации Peters B., Pierre J. Developments in intergovernmental relations: towards multi-level governance // Policy &Politic. Vol. 29. №2. 2001. Pp. 131-134. . Что касается государственной системы в целом, уровень взаимозависимости субъектов друг от друга в системе разделения властей - это важный аспект характеристики федеральной системы с точки зрения связей между центром и субъектами федерации. Для детального описания такой взаимосвязи существуют две модели - дуалистический и кооперативный федерализм.

Дуалистический федерализм - это такая модель межправительственных отношений, которая предполагает строгое разделение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субнациональных единиц, зафиксированное в Конституции соответствующего государства. В дуалистических федерациях предполагается «двойственность суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и суверенитет его субъектов» Фадеева Т.М. Указ. Ист. С. 7.. Данная модель заключается в строгом разделении власти межу центром и регионами, из-за чего она не используется в строгой форме ни в одной стране. В мире до середины XX века существовало лишь две формы разделения отношений между центром и регионами: одна - это исключительные полномочия федерации и исключительные полномочия субъектов, вторая же - это закрепление полномочий за федеральным центром, а остаточные полномочия передавались на уровень субъектов. Однако такая модель отношений изжила себя - стали появляться те сферы, в которых требовалось как участие центра, так и регионов Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 1998. - С. 141-142. .

Таким образом, к середине XX века все более широкую известность стал получать кооперативный федерализм. Его основное преимущество в сравнении с дуалистической моделью заключалось в стремлении создать партнерство между федеральным и региональным уровнями. Именно благодаря этой идее в конституциях разных стран стал появляться пункт о предметах совместного ведения. В кооперативном федерализме важным выступает определение «кооперации», сформулированное Даниэлом Элазаром. Он отмечает, что в рамках кооперации центр и субъекты не всегда придерживаются мирного взаимоотношения, потому что каждый стремится отстаивать свои цели на своем уровне (например, субъектам виднее, что лучше внедрить в свой регион, однако центр может предлагать свои элементы изменения ситуации в регионах). Несмотря на то, что между уровнями власти могут происходить противоречия, в рамках концепции в конечном итоге уровни власти придут к консенсусу для качественного взаимодействия Элазар Д. Указ. Ист. С. 112. . Кооперативный федерализм больше относится к децентрализованным федерациям, где центр и регионы взаимодействуют друг с другом с помощью переговоров. Для кооперативного федерализма характерна ситуация, при которой каждый властный уровень управляет своей территорией (центральная власть - федерацией, субъекты - регионами). При таком управлении каждый уровень имеет автономию, но в то же самое время для эффективного функционирования системы важно взаимодействие между ними Орлинская О.М. Основные концепции федерализма // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. №3 (17). С. 134. .

Кооперативный федерализм стал активно развиваться в 30-х годах XX века. Впервые он стал функционировать в США при развитии внутренней политики, опору на которую делал Ф. Рузвельт в своем «Новом курсе». Его основной целью было внедрение кооперации во внутреннюю политическую систему США. В этот период центр и штаты стали активно взаимодействовать при решении внутригосударственных проблем Сидоров О.А. Утверждение кооперативного федерализма в США (судебно-правовой аспект) // Регионология. 2006. № 4. С. 17.. Кооперативный федерализм в США - это кооперация в политической и судебной системах, несмотря на наличие особенностей в управлении в каждой из них Цит. по: Литвинов В.А. Дуалистический и кооперативный федерализм // Регионология. 2011. С. 17. .

С течением времени кооперативный федерализм начал активно развиваться и в европейских странах. Так, в Германии эта концепция стала использоваться в 1960-х годах, но конституционно была оформлена еще в 1949 году, когда был принят Основной закон ФРГ. В германской модели кооперативный федерализм - это «особый механизм взаимодействия союза и земель, основанный на координации их деятельности» Там же. С. 19. . В Германии при введении модели кооперативного федерализма появилось важное отличие его от американского федерализма - это предметы совместной компетенции между центром и землями. Таким образом, «кооперативный федерализм в Германии - есть общая формула более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами, которая задается институтом конкурирующей (совместной) компетенции» Там же. . Данная модель - это пример четко выстроенной системы взаимоотношения федеральной власти и власти субъектов, которое, однако, не приводит страну к централизации. В целом, говоря о кооперативном федерализме в Германии, можно заметить, что эта страна служит почти идеальным примером работы данной модели Borzel T. What Can Federalism Teach Us About the European Union? Borzel, T. What Can Federalism Teach Us About the European Union? The German Experience // Regional and Federal Studies. 2005. Vol. 15. No 2. Pp. 5-6..

Что касается системы федерализма в Австралии, то здесь длительное время центр для достижения стратегических задач реализовывал модель, согласно которой происходило активное взаимодействие штатов. С течением времени количество субъектов увеличивалось, что еще в большей мере укрепило сотрудничество между штатами. Таким образом, в Австралии зародилась модель кооперативного федерализма. Она характеризовалась решением проблем в государстве как силами центра, так и субъектов Чурсина Т.И. Институты взаимодействия федерации и штатов в Австралии // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 85. .

Федерация Бразилии представляет собой систему, включающую как черты кооперативного федерализма, так и строгую централизацию. Кооперативный федерализм здесь выражается в трех элементах - центр, регионы, муниципалитеты, которые взаимодействуют друг с другом. Кроме того, в Бразилии имеется широкий спектр вопросов, которые относятся к совместной компетенции центра и субъектов, а сами субъекты также имеют широкий круг полномочий. Но в то же самое время, федерация Бразилии - это пример строгого распределения отношений по вертикали: сфера ведения центра (союза), совместное ведение центра, штатов, федерального округа и муниципалитетов, совместное ведение центра, штатов, федерального округа, исключая муниципалитеты (эта сфера ведения законодательная, поэтому муниципалитеты не принимают в ней участие, так как не имеют права законодательной инициативы) Бразильский федерализм [Электронный ресурс]: статья // сайт «Закон сегодня». URL: http://lawtoday.ru/razdel/biblo/kpzs/DOC_328.php (дата обращения: 15.05.2018).

На сегодняшний день именно кооперативный федерализм является устоявшейся тенденцией в большинстве зарубежных федеративных государств помимо упомянутых выше стран. Несмотря на то, что данная модель имеет некоторые особенности в зависимости от страны, она может привести страну к грамотно работающей федеральной системе Литвинов В.А. Указ. Ист. С. 16-22. . Кооперативный федерализм в современном мире - это цивилизованное решение проблем, связанных с национальными, политическими, религиозными вопросами Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 50..

Однако к внедрению кооперативного федерализма в федеративное устройство нужно относиться очень внимательно. Существует риск взаимопроникновения компетенций центра в компетенции субъектов и наоборот. При таком исходе возникают отрицательные издержки, выраженные в дублировании полномочий - тогда к части государственных вопросов будет повышенное внимание со стороны разных властных уровней, а часть вопросов, напротив, будет оставаться без внимания Лексин И.В. Федеративное устройство современной Германии: проблемы и направления преобразований // Российский юридический журнал. 2009. № 5. С. 122..

1.2 Система контроля

Отношения между различными уровнями власти не всегда строятся на партнёрском сотрудничестве. Как правило, происходит ситуация, при которой центр стремится контролировать деятельность субъектов. Таким образом, между вышестоящим и нижестоящим уровнем власти складываются отношения Принципала и Агента.

Институциональная трактовка объясняет нам отношения между Принципалом и Агентом как ситуацию, при которой Агент добровольно передает Принципалу возможности по контролю его действий. Агент в этой ситуации руководствуется двумя принципами: либо под контролем Принципала он быстрее справится с поставленными целями, либо из-за подчинения командам Принципала он получит материальную компенсацию Coleman J. Foundations of Social Theory. Cambridge. 1990. pp. 66-76.. Отношения между Принципалом и Агентом строятся на доверии (исключая те ситуации, при которых Агенту навязывают подчинение Принципалу). Кроме того, Агент верит в то, что все его интересы и желания будут учитываться Kreps D. Corporate Culture and Economic Theory. -- Alt J., Shepsle K. (eds.) Perspectives on Positive Pofitical Economy. Cambridge. 1990. P. 92.. Между Агентом и Принципалом первоначально оговариваются рамки их отношений, которые, по ожиданиям Агента, Принципал не будет нарушать и которые будут тотально контролировать действия Агента. Таким образом, происходит ситуация, когда Агенты доверяют своему окружению, потому что знают, что Принципалы в любой момент смогут их защитить Олейник А.Н. «Жизнь по понятиям»: институциональный анализ повседневной жизни «российского простого человека» [Электронный ресурс]: статья// сайт «Полис». URL: http://www.civisbook.ru/files/File/Oleinyk_2001_2.pdf (дата обращения: 20.02.2018).

В данной теории существует базовая проблема - это асимметрия информации. Агент может обладать большей информацией, чем Принципал, и использовать ее в собственных целях. В то же время Принципал не может полностью контролировать действия Агента во время выполнения работы на промежуточных стадиях Spence D. Administrative Law and Agency Policy-Making: Rethinking the Positive Theory of Political Control // Yale journal on regulation, №14. 1997. P. 410.. В результате асимметрии информации происходит искажение отношений между субъектами, вследствие чего возникают противоречия и оппортунизм (явление, при котором один из объектов отношений действует в собственных интересах) Лебедева Ю. Информационная асимметрия как условие бюрократизации отношений бизнеса и власти [Электронный ресурс]: автореферат, 2011. С. 15-16 // сайт «Volsu». URL: http://lib.volsu.ru/avref/index.php?option=com_djcatalog&view=item&id=52:lebedeva&cid=18:jekonomicheskaja-teorija (дата обращения: 19.02.2018).. В конечном итоге реальные результаты деятельности Агентов сильно отличаются от заявленных ранее предполагаемых результатов. Однако избежать асимметрии информации невозможно, особенно в долгосрочной перспективе, так как положение дел вокруг меняется стремительно, а объекты отношений не успевают перестроиться под новые обстоятельства. Это происходит из-за неопределённости окружающей среды. Такая ситуация характеризуется положением дел, когда объекты отношений действуют на основе мнений других участников, но не имеют реального самостоятельного знания в отношении некоторых вопросов Там же. .