Дипломная работа: Реализация спортивной и культурной политики в контексте территориального управления в современной России

В ФЗ от 4 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 04.07.2003 N 95-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]: ФЗ// сайт «Гарант Плюс» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_43126/ (дата обращения: 11.03.2018) появились новые правила, согласно которым происходит разделение полномочий между центром и субъектами Матейкович М.С. Гришау В.Н. Указ.Ист. С 213-214. . В законе прописаны два аспекта полномочий субъектов. Во-первых, у субъектов появляются виды деятельности (закрытый список которых представлен в статье 26.3), которые финансируются напрямую из федерального бюджета. Во-вторых, частичные полномочия по предметам совместного ведения, которые реализуются субъектами, финансируются за счет субвенций из бюджета Там же. .

2.3 Опыт применения системы совместного ведения в зарубежных странах

Разграничение полномочий между центром и субъектами по всему миру не имеет четкой унифицированной системы. Каждая страна устанавливает собственные тенденции к выстраиванию отношений между центром и регионами Байрамова Н.Ю. Указ. Ист. С. 16. . Всего в мире функционируют четыре модели того, как на конституционном уровне могут быть закреплены те или иные полномочия разных уровней власти: 1) установление только полномочий федерации; 2) установление полномочий федерации и полномочий субъектов; 3) установление полномочий федерации, полномочий субъектов и предметов совместного ведения; 4) установление полномочий федерации и предметов совместного ведения Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Библиотекарь». URL: http://www.bibliotekar.ru/konstitucionnoe-pravo-1/134.htm (дата обращения: 4.05.2018). Рассмотрим все мировые федерации и проанализируем, какое государство какой модели принадлежит (в расчет берутся наиболее типичные случаи).

Первая модель - это закрепление только полномочий федерации на конституционном уровне, все остальные полномочия автоматически остаются за регионами. Предметов совместного ведения данная модель не предполагает. Безусловно, главное преимущество данной модели - это простота. Однако существует риск того, что из-за отсутствия закрепления на конституционном уровне полномочий регионов роль федерального центра в регионах будет чрезмерной Там же. .

В Конституции США (раздел 8, статья 1) указаны исключительные полномочия федеральной власти, представленной в виде Конгресса. Согласно же 10-й поправке к Конституции, то, что не входит в исключительное ведение центральной власти, и те полномочия, которыми не воспрещается пользоваться штатам, закрепляются за штатами и народом. Таким образом, распределение полномочий штатам происходит по остаточному принципу. В Конституции США не приведен перечень совместных предметов ведения, но описаны ситуации, при которых федеральная власть и власть штатов должна работать сообща Фарукшин М.Х. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Институт прав человека». URL: www.hrights.ru (дата обращения: 18.03.2018). Также у федерального центра и штатов есть совпадающие полномочия, например, социальное обеспечение, налогообложение Разграничение полномочий федерации и штатов [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Lawbook». URL: http://lawbooks.news/konstitutsionnoe-pravo_821/razgranichenie-polnomochiy-federatsii.html (дата обращения: 27.03.2018).

В Австралии в статье 51 Конституции прописаны законодательные полномочия центра (Парламента), включающие в себя 39 пунктов. В большей степени здесь перечислены аспекты, связанные «с общенациональными вопросами и внешними связями» Цыремпилова Е.Б.-М. Разграничение компетенции в Австралии и «противоречие» между законами Союза и штатов // Пролог: журнал о праве. №1. 2017. С. 2. . Предметы совместного ведения в данной стране не предусмотрены, а полномочия субъектов распределяются по остаточному принципу Конституция Австралии. Раздел V. Ст. 51. [Электронный ресурс]: Конституция // сайт: «Legal Portal». URL: http://legalportal.am/download/constitutions/14_ru.pdf (дата обращения: 4.05.2018).

В конституции Швейцарии в статье 45 прописано, что «кантоны участвуют в случаях, предусмотренных Федеральной конституцией, в процессе принятия решений на федеральном уровне, в особенности, в разработке законодательства» Фарукшин М.Х. Указ. Ист.. Также кантоны могут принимать участие в рассмотрении вопросов внешней политики, которая во многих государствах находится исключительно в ведении федерального центра Там же. . Полномочия кантонов определены в статье 3 Конституции, где прописано, что кантоны «осуществляют все права, которые не переданы союзной власти» Клепицкая Т.А. Конституционные основы федерализма в США и Швейцарии. 1997. С. 8. [Электронный ресурс]: статья // сайт: «OUPI». URL: http://www.oupi.ru/ilibr/kt/6.pdf (дата обращения: 27.03.2018). Говоря о спортивной сфере в конституции Швейцарии, отметим, что она находится в подчинении центра (союза), который «управляет спортивными школами, может издавать предписания о молодежном спорте и объявлять обязательным обучение спорту в школах» Конституция Швейцарии. Ч.3. Ст.68. [Электронный ресурс]: Конституция // сайт: «Конституции государств мира». URL: http://worldconstitutions.ru/?p=135 (дата обращения: 1.05.2018). Сфера культуры, напротив, входит в ведение кантонов. Союз лишь контролирует и поддерживает те аспекты культуры, в которых отражается интересы всей федерации. Также он «содействует искусству и музыке, особенно в сфере профессиональной подготовки» Там же. .

В конституции Австрии не существует понятия предметов совместного ведения, но и не прописан тот факт, что этой стране присуще верховенство федеральных законов. Остаточная компетенция находится в ведении земель, но даже при этом их нельзя назвать автономными. В 1974 году было заключено соглашение между центром и землями, что усилило кооперативный федерализм в данной стране. Другими словами, согласно этому соглашению, довольно сильно переплетались компетенции центра и субъектов по вопросам, которые можно назвать предметами совместного ведения (охрана окружающей среды, энергетика и т.п.). Однако конкретно такой формулировки нигде прописано не было Саломатин А.Ю. Австрийский федерализм // Наука. Общество. Государство. № 4 (12). 2015. С. 4. .

Конституция Объединенных Арабских Эмиратов содержит в статье 120 «перечень вопросов исключительной законодательной и исполнительной юрисдикции федерации» Прохоров К.В. Государственное устройство Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратов: сравнительный анализ // Политика, государство и право. 2015. №2. [Электронный ресурс]. URL: http://politika.snauka.ru/2015/02/2379 (дата обращения: 2.05.2018)., а в статье 121 прописана ответственность союза за конкретные государственные сферы. Не вошедшие в данные две статьи вопросы относятся к ведению эмиратов, что закреплено в статье 122. Понятия предметов совместного ведения конституция ОАЭ не содержит Там же. .

Вторая модель - это конкретное разграничения полномочий не только центра, но и субъектов. Данная модель скорее более выгодна центру и дает гарантии о невмешательстве субъектов в вопросы федерального значения Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации. Указ. Ист. .

Конституция Канады выделяет два типа полномочий - то, что находится в ведении федерального центра, и то, за что отвечают субъекты. Так, согласно статье 91, центральной власти Канады принадлежит право законодательного регулирования более чем по 20 пунктам, среди которых внешняя политика, армия, финансирование Конституционный акт 1867 г. Ч.4. Ст.91. [Электронный ресурс]: Конституция // сайт: «Legal Portal». URL: http://legalportal.am/download/library/p16sjf3v6f84v11gc1t9h1g211l9t3.pdf (дата обращения: 4.05.2018). В статье 92 указано ведение субъектов (провинций) - это и система налогообложения регионов, и социальная сфера Там же. Ст. 92. .

Третья модель - это усовершенствованный вариант второй модели. Помимо полномочий центра и субъектов, к ним добавляются предметы совместного ведения Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации. Указ. Ист..

По Основному закону ФРГ в статье 72 прописаны предметы совместного ведения федерации и земель Германии Байрамова Н.Ю. Указ. Ист. С. 17. . Здесь сказано о том, что «в сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и поскольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами» Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. М.: 2009. С. 176. . Другими словами, в статье 73 Основного закона ФРГ указана сфера компетенции федерации, и, если по какому-то из предложенных вопросов центр делегирует полномочия на нижестоящий уровень, субъекты могут решать эти вопросы, но ссылаясь на федеральный закон Фарукшин М.Х. Указ. Ист. . В Германии действует принцип двойного разделения властей - стандартное горизонтальное разделение (законодательная, исполнительная и судебная ветви власти) дополняется вертикальным разделением (центральная власть и федеральная с земельной властью субъектов). Таким образом, полномочия между федеральным центром и субъектами разграничиваются согласно определенным принципам. Во-первых, вопросы решаются на том из двух уровней, для которого интересы по этой проблеме являются центральными. Во-вторых, Федеральный закон является основным в сравнении с законами земель. В-третьих, земли имеют право осуществлять полномочия, пока Основной закон не «предложит» другой формы регулирования данного вопроса Разграничение полномочий между федерацией и землями в Германии [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Biofile». URL: http://biofile.ru (дата обращения: 26.03.2018).

В Индии Конституция также разделяет предметы ведения органов власти на три категории. В ведении центра находятся 97 аспектов, среди которых вопросы внешней политики, обороны, налогообложения и пр. К ведению субъектов (штатов) относится 66 аспектов, например, поддержание правопорядка. К совместному ведению относятся 47 аспектов - законодательство в сферах брака и уголовного процесса, социальная сфера, образование Индия / территориально-государственное устройство [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Политический атлас современности». URL: http://www.hyno.ru/tom2/330.html (дата обращения: 2.05.2018)..

В Малайзии Конституция детально разделяет предметы ведения по уровням: 27 аспектов находятся в ведении федерального центра (оборона, государственная безопасность и др.), 12 - под руководством штатов (сельское хозяйство, образование, культура и др.), и еще 10 аспектов - это предметы совместного ведения (социальная и экологическая сфера) Прохоров К.В. Указ. Ист. .

По Конституции Ирака в статье 107 указаны исключительные полномочия центра, среди которых внешняя политика и безопасность, финансовая и социальная сферы Конституция исламской республики Пакистан. Ч.4. Ст. 107. [Электронный ресурс]: Конституция // сайт: «Legal Portal». URL: http://legalportal.am/download/constitutions/106_ru.pdf (дата обращения: 4.05.2018). В статье 110 прописаны предметы совместного ведения центра и субъектов федерации, которые включают в себя образовательную политику, здравоохранение Там же. Ст. 110. . Оставшиеся вопросы, которые не входят в данные две статьи, относятся к ведению регионов.

Четвертая модель - это закрепление только компетенций федерального центра и предметов совместного ведения центра и субъектов. Все, что находится вне данных двух категорий, отдается в ведение регионам. Данная модель имеет два главных преимущества. С одной стороны, федеральный центр защищен от регионального влияния, так как в спектр полномочий центра никто не имеет право вмешиваться. С другой же стороны, совместные предметы ведения дают возможность реализовать собственные права субъектам, а значит принимать непосредственное участие в управлении Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации. Указ. Ист..

В Конституции Пакистана в статье 142 закреплены вопросы, которые относятся к компетенциям центра (Парламента). По таким вопросам только центр имеет право на законодательную инициативу. Кроме того, в той же статье прописана совместная компетенция центра и субъектов (провинций), где последние могут предлагать внедрение тех или иных правовых норм Конституция исламской республики Пакистан. Раздел V. Гл. 1. Ст. 142. [Электронный ресурс]: Конституция // сайт: «Legal Portal». URL: http://legalportal.am/download/constitutions/168_ru.pdf (дата обращения: 2.05.2018).

Таким образом, на примере вышерассмотренных федераций мира мы видим, что далеко не каждая страна готова внедрять систему предметов совместного ведения в свое управление. Очевидно, это зависит от сложности в разграничении полномочий между центром и субъектами, так как обычно все предметы ведения делятся между этими двумя уровнями управления, а предметы совместного ведения здесь выступают как дополнительная функция, усложняющая государственную систему. Именно поэтому многие федерации сталкиваются с проблемой «размытости» в вопросах совместного ведения. Все государственные аспекты разделены между уровнями, и предметы совместного ведения формируются по остаточному принципу. Таким образом, происходит ситуация, при которой на конституционном уровне не до конца понятно, что входит в совместное ведение и как избежать дублировании полномочий при использовании этой системы. Кроме того, совместное ведение довольно сложно контролировать, так как центр и субъекты должны иметь грамотно выстроенную систему взаимодействия.