Советская власть характеризуется постоянной сменой ориентиров в сфере государственной политики, поэтому, несмотря на все преимущества рассмотрения дел путем выдачи судебного приказа (простота, ускорение судопроизводства, минимальные требования), данный институт подвергался критике, и ему не удалось прижиться в советском пространстве. Институт судебного приказа был не востребован и практически не использовался. С каждым годом все меньше заявителей обращалось в суд за выдачей судебного приказа, поэтому было принято решение о передаче данного института в компетенцию нотариата, где взыскания долговых обязательств осуществлялись с помощью исполнительных надписей нотариусов.
Одной из причин передачи судебного приказа в компетенцию нотариата нам видится следующее обстоятельство. В середине 20-ых гг. в период проведения новой экономической политики (НЭП) заметно возросло число гражданских дел, разрешаемых в судах, как следствие, увеличилась нагрузка на суды. По судебной статистике, в 1925 г. было рассмотрено более полутора миллионов гражданских дел в судах, а уже в 1927 г. это число превысило отметку в три миллиона дел. Вершинин А.П. Упрощение и ускорение советского гражданского процесса: опыт теории и практики (20-е годы) // Вестник ЛГУ. № 6. 1988 г. С. 63. Чтобы справиться с таким массивом, нужно было разгрузить суды, освободить их от "малополезной" работы. В связи с чем судебный приказ был выведен из судебной юрисдикции и передан нотариату. Пирко Г.О. Упрощение гражданского судопроизводства: вектор развития // Юрист. 2019. № 11. С. 57.
Правила по выдаче судебных приказов были отступлением от общего порядка судопроизводства с целью ускорения процедуры по тем делам, в которых требования взыскателя носили бесспорный характер на основании представленных письменных доказательств. Дело рассматривалось без привлечения ответчика, поскольку это считалось нецелесообразным, так как вызывало волокиту в удовлетворении требования.
Приказное производство не было включено в рамки процессуального законодательства и отсутствовало в принятом в 1964 г. ГПК РСФСР. Предполагается, что данное обстоятельство связано с тем, что в середине 60-ых гг. XX в. ориентиры в области государственной политики были направлены на тотальную регламентацию всех сфер общественной жизни, включая гражданский оборот, с целью их ограничить. Упрощенное производство упорно исключалось из судопроизводства, оставаясь в компетенции нотариата, в том числе и по причине несовместимости с политикой государства и направленности на рыночную экономику. Решетняк В. И, Черных И.И. Заочное производство и судебный приказ в гражданском процессе. М., 1997. С. 44-45.
Моментом возрождения приказного производства считается дата издания Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 февраля 1985 г. "О некотором изменении порядка взыскания алиментов на несовершеннолетних детей" Указ Президиума ВС РСФСР от 20.02.1985 "О некотором изменении порядка взыскания алиментов на несовершеннолетних детей" // "Свод законов РСФСР", т. 2, с. 85. Названный юридический акт определил, что народный судья вправе рассмотреть заявление о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей единолично без возбуждения гражданского дела. Упрощенный порядок, применяемый при данном взыскании, не включал в себя требования о взыскании алиментов в твердой денежной сумме, он затрагивал только ситуации взыскания в долевом отношении к заработку алиментообязанного лица. Основой такого порядка служила идея о целесообразности взыскания алиментов только в случаях, когда не было спора о праве. В противном случае судья возбуждал исковое производство в общем порядке. Введение упрощенного порядка в отношении взыскания алиментов стало первым шагом к возрождению приказного производства.
Однако введение упрощенной процедуры взыскания только для одной категории несложных гражданских дел не могло решить проблему того факта, что требовалось реформирование порядка рассмотрения остальных требований, и стало своего рода проверкой, экспериментом. Причиной послужил тот факт, что в середине 80-х гг. XX в. для более серьезных изменений в порядке гражданского судопроизводства не хватало законодательной и идеологической базы.
Проблема решилась через 10 лет. В 1995 г. в ГПК РСФСР 1964 г. были внесены правки, касающиеся гражданского процесса. Законом "О внесении изменений и дополнений в ГПК РСФСР" была включена гл. 11 "Судебный приказ". Глава состояла из десяти полных статей и закрепляла допустимость ускорения процесса в случаях, когда требования кредитора были бесспорными, когда должник признавал требование и предположительно не мог предъявить возражений по существу. Введение приказного производства послужило основой для повышения доступа к правосудию, ускорения судопроизводства и, как следствие, повышения эффективности и быстроты разрешения малозначительных по своей сути дел.
В 2000 г. были также внесены изменения в Кодекс 1964 г. (ст. 113 и 114) и приказное производство было отнесено к компетенции мировых судей.
Приказное производство и институт судебного приказа как форма судопроизводства в упрощенном порядке на протяжении многих десятилетий и столетий продолжало доказывать свою эффективность. Развитие аналогов приказного производства началось еще во времена Древней Руси и, посредством рецессии права, было оформлено в законодательствах многих зарубежных государств, таких как Англия, США, Франция, Швейцария и многих других. Формирование прообразов института судебного приказа в России началось на рубеже XV-XVI вв. и было продолжено закреплением во второй половине XIX в. в форме упрощенного производства. Дальнейшее развитие было прервано в 20-30 гг. XX в., и к его окончанию вновь возобновлено. На сегодняшний день институт приказного производства является одним из самых эффективных инструментов гражданского процесса. На протяжении всей своей истории правовая регламентация данного института себя оправдала. Об этом свидетельствуют данные судебной статистики, представленные на сайте Судебного департамента Верховного Суда РФ. Так, в 2019 г. суды общей юрисдикции вынесли более 19,6 млн судебных постановлений. Из них судебных приказов - более 15 млн., что составляет около 77% от общего числа Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2019 год. "Отчет о работе судов общей юрисдикции о рассмотрении гражданских, административных дел по первой инстанции" // Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=5258 (дата обращения: 10.04.2020).. Для сравнения, в 2017 году из 13,5 млн. завершенных дел вынесено свыше 9,5 млн. судебных приказов (72%), а в 2018 г. - из 16 млн. судебных оконченных производством дел было выдано более 12,5 млн. судебных приказов (78%). Таким образом, существенно увеличивающиеся показатели количества судебных приказов из года в год, несомненно, говорят о растущей необходимости и востребованности института приказного производства среди населения.
Также нельзя не упомянуть о том, что взлетевшая вверх активность применения судебного приказа может быть доказана практикой Конституционного Суда РФ, в актах которого появляется все больше случаев упоминания приказного производства См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2007 г. № 785-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Тищенко Константина Михайловича за нарушение его конституционных прав абзацем четвертым статьи 122 и пунктом 4 части первой статьи 125 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // СПС "Гарант"; Определение Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2008 г. № 280-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ивентьева Сергея Ивановича на нарушение его конституционных прав статьями 126, 128 и 129 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // Судебная система Российской Федерации [Электронная библиотека]. URL: http://www.sudbiblioteka.ru/ks/docdelo_ks/konstitut_big_5622.htm (дата обращения: 07.04.2020)..
1.2 Понятие и сущность судебного приказа как акта правосудия
Приказное производство - это форма гражданского судопроизводства, при которой защита прав и законных интересов взыскателей происходит в упрощенном и ускоренном порядке.
Характеристика судебного приказа и порядок его выдачи регламентированы в разделе II "Производство в суде первой инстанции" ГПК РФ. Данный раздел включает в себя подраздел "Приказное производство", в котором находится глава XI "Судебный приказ".
Судебный приказ - это постановление судьи, которое выдается на основании представленных взыскателем письменных документов, обосновывающих его требование, и направлено на взыскание денежных сумм или истребование движимого имущества от должника. Судебный приказ одновременно является исполнительным документом, правоприменительным актом государственной власти, который предписывает субъектам определенное поведение, предусмотренное материально-правовой нормой. Механизм судебного приказа приводится в исполнение судебным приставом в соответствии с порядком, регламентирующим исполнение судебных постановлений Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ (ред. от 02.12.2019) "Об исполнительном производстве" (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.03.2020) // Российская газета, N 223, 06.10.2007.. Он выдается судьей единолично на основании требований, закрепленных в ст. 122 ГПК РФ.
В соответствии со ст. 122 ГПК РФ, "судебный приказ выносится судьей, если:
1. требование основано на сделке, удостоверенной нотариально;
2. требование основано на сделке, которая совершена в простой письменной форме;
3. требование основано на совершенном нотариусом протесте векселя в неплатеже, неакцепте и недатировании акцепта;
4. заявлено требование о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей, не связанное с установлением, оспариванием отцовства или необходимостью привлечения третьих лиц;
5. заявлено требование о взыскании начисленных, но не выплаченных работнику заработной платы, сумм оплаты отпуска, выплат при увольнении или иных сумм;
6. заявлено требование о взыскании расходов, произведенных в связи с розыском ответчика, должника, или ребенка;
7. заявлено требование о взыскании начисленной, но не выплаченной денежной компенсации за нарушение работодателем установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении или других выплат, причитающихся работнику;
8. заявлено требование о взыскании с должника задолженности по оплате жилого помещения, расходов на капитальный ремонт и содержание общего имущества в многоквартирном доме, коммунальных услуг, а также услуг связи;
9. заявлено требование о взыскании задолженности по обязательных платежам и взносам с членов товарищества собственников недвижимости и потребительского кооператива" "Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 24.04.2020) ст. 122 // Собрание законодательства РФ, 18.11.2002, № 46, ст. 4532..
Список требований, по которым выносится судебный приказ, является закрытым. Это позволяет гарантировать права заявителей в приказном производстве. Если сторона имеет притязания, выходящие за рамки данных требований, например, ей необходимо привлечь третьих лиц в деле о взыскании алиментов, она может обратиться с данным заявлением в общем исковом порядке. Однако следует отметить следующее. С одной стороны, перечень категорий дел приказного производства, исходя из закона, является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. Тем не менее, в связи с тем, что в ст. 122 ГПК РФ используются обобщенные термины (например, сделка, совершенная в простой письменной форме), применительно к приказному производству мы можем говорить о разных видах правоотношений, формально входящих в перечень требований, но подлежащих расширительному толкованию. Так, анализируя данные ежегодной судебной статистики, опубликованной на официальном сайте Верховного Суда РФ, мы приходим к выводу, что значительное количество судебных приказов выдается в связи с обращениями заявителей по требованиям, вытекающих из сделок, заключенных в простой письменной форме. Существо требования может исходить, например, из договоров с финансово-кредитными учреждениями, договоров в сфере торговли, выполнения работ, услуг, договоров аренды имущества, договоров займа, кредитных договоров и других. На практике под данное требование могут попасть как официальные договоры, так и неофициальные, например, долговые расписки или расписки о займе. Ограничить сферу применения данной статьи, упомянув любые возможные сделки, которые совершаются в гражданском обороте, очевидно, невозможно. Поэтому мы считаем, что перечень категорий дел, на основе которых выдается судебный приказ, является и ограниченным и неограниченным одновременно.
К вопросу о сущности судебного приказа и приказного производства как институтов гражданского процесса обращались разные ученые в разное время. Позиция законодателя в самом кодексе сформулирована достаточно четко и понятно. И с мнением о том, что судебный приказ является актом правосудия, судебным постановлением, согласно большинство ученых. Так, например, Г.А. Жилин обозначает судебный приказ как отдельный вид судебного постановления по делам гражданского судопроизводства, который выдается заявителю в результате рассмотрения судьей требования приказного характера. Приказное производство, в свою очередь, является ускоренной формой защиты нарушенного права в суде первой инстанции. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ (постатейный) - 5-е изд., перераб. и доп. - Проспект, 2010 г. С. 266. Похожего мнения придерживается М.А. Черёмин. Исследователь сформулировал определение понятию "судебный приказ", согласно которому он определяется как "немотивированное постановление судьи первой инстанции, вынесенное в порядке приказного производства по требованию кредитора о взыскании денежных сумм или об истребовании движимого имущества от должника, основанное на представленных кредитором документах и имеющее силу исполнительного документа, взыскание по которому производится по истечении десятидневного срока на обжалование в порядке, установленном для исполнения судебных решений" Черемин М.А. Указ. соч. С. 113.. Позиция о том, что судебный приказ должен рассматриваться как полноценный акт правосудия, поддержано большинством ученых в доктрине гражданского процессуального права. Среди исследователей мы можем выделить В.М. Жуйкова, А.Ф. Изварина, В.И. Решетняк, И.Н. Полякова, Г.Л. Осокину, Г.А. Жилина, З.А. Популову и др.
Однако в противовес данной позиции в доктрине имеется и вторая точка зрения относительно отнесения судебного приказа к той или иной форме судопроизводства. Некоторыми учеными-процессуалистами было выработано мнение о том, что вынесение судебного приказа происходит вне рамок гражданской процессуальной формы, следовательно, правосудие не отправляется, и судебный приказ выступает лишь как исполнительный документ и должен быть отнесен к исполнительному производству или к исполнительной надписи нотариуса. К данной группе ученых мы можем отнести, например, Н.А. Громошину. По ее мнению, приказное производство должно быть закреплено в кодексе не как вид гражданского судопроизводства, а как альтернативная процедура, осуществляемая судьей единолично в целях ускорения защиты прав кредиторов. Судебный приказ при этом, полагает она, не должен рассматриваться как акт правосудия. Также она не признает судебный приказ самостоятельной формой гражданского судопроизводства наравне с судебным решением, подчеркивая его меньшую юридическую силу и предлагая закрепить его как разновидность судебного решения. Гражданское процессуальное право: Учебник / под ред. М.С. Шакарян. М. Изд-во проспект, 2004. С. 298. С данной позицией частично соглашается Д.А. Туманов, а также полностью солидарны с ней становятся Э.М. Мурадьян и Т.В. Сахнова. Так, Д.А. Туманов отмечает, что судебный приказ не должен рассматриваться наравне с судебным решением, однако это невозможно, так как законодатель заложил в него свойство преюдициальности, фактически закрепив их одинаковую юридическую силу. В той же группе авторов А.Ф. Воронов, полагающий, что институт приказного производства, хотя и являясь полезным инструментом для защиты нарушенного права, нуждается в сильнейших доработках. Также он отмечает, подобно вышеперечисленным авторам, что судебный приказ мало чем напоминает акт правосудия. В подтверждение своей позиции автор приводит следующие доводы. Приказное производство не может быть рассмотрено в качестве формы судопроизводства, логичнее было бы употреблять понятие "делопроизводства", поскольку при вынесении судебного приказа нарушается большинство базовых принципов гражданского процесса, которым производство в исковом порядке более чем соответствует, чего нельзя сказать о производстве в приказном Воронов А.Ф. Достоинства и недостатки нового Гражданского процессуального кодекса // Отечественные записки. 2003. № 2. С. 258. Так, по мнению автора, нарушаются такие принципы как состязательность, равноправие сторон, устность судебного разбирательства и гласность. Приводится ч. 1 ст. 126 ГПК, которая закрепляет положение, согласно которому "Судебный приказ выносится без судебного разбирательства и вызова сторон для заслушивания их объяснений". Автор подчеркивает, что правовые гарантии должника в данном случае беспрекословно нарушаются. Невозможно состязаться со второй стороной, не зная не только предъявленного к тебе требования, обстоятельств, на которых оно основано, доказательств заявителя, но и факта того, что против тебя какое-либо требование предъявлено. Поэтому А.Ф. Воронов предлагает включить приказное производство в ряд предварительных процедур либо считать его одной из форм делопроизводства Воронов А.Ф. Принципы гражданского процесса: прошлое, настоящее, будущее. М: "Городец", 2009. С. 213.. В группу авторов, которые ставят под сомнение гипотезу о том, что судебный приказ является актом правосудия, также попадает Т.В. Сахнова. Она обосновывает свою точку зрения тем, что судебный приказ есть проявление судебно-властных функций суда, но в нем выражается только свойство исполнимости как исполнительного документа. Автор не видит в судебном приказе акта правосудия, поскольку приказное производство осуществляется за пределами процессуальной формы, так как проводится без судебного разбирательства. Также она подчеркивает, что, обратившись за выдачей судебного приказа, сторона ищет судебной защиты нарушенных прав, чего не происходит, поскольку одно только немотивированное возражение должника может умалить юридическую силу приказа, отменить его, что с одной стороны приводит к растягиванию процесса защиты нарушенного права, с другой - дает возможность либо должнику, зная о предъявленных требованиях, постараться самому решить возникший спор, либо заявителю обратиться за судебной защитой путем подачи иска и рассмотрения требований в исковом порядке Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса / Т.В. Сахнова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Статут, 2014. С. 38.. Т.В. Сахнова делает вывод, что приказное производство не может быть отнесено ни к упрощенному производству, ни к гражданской процессуальной форме, это самостоятельная процедура обеспечения бесспорных требований Т.В. Сахнова. Указ. соч. С. 80..