В то же время неудачная законодательная конструкция соответствующей нормы в УПК РФ побудили ряд авторов самостоятельно сформулировать определения данного понятия. На сегодняшний день в юридической литературе представлены разнообразные точки зрения по данному дискуссионному вопросу, анализ которых, по нашему мнению, представляет теоретический интерес.
Так, по мнению А.А. Чувилева, органы дознания - это органы предварительного расследования, уполномоченные, как и следователи, осуществлять процессуальную деятельность в связи с поступающей к ним информацией о совершении преступлений, возбуждать и расследовать уголовные дела.
Как полагает А.П. Рыжаков, органы дознания представляют собой учреждение либо должностное лицо, на которое законом возложена обязанность (предоставлено право) производить направленную на обеспечение расследования уголовно-процессуальную и иную деятельность в связи с наличием у него информации о возможном совершении преступления.
М.Ю. Болотов считает, что орган дознания - это специально уполномоченный на производство дознания федеральный орган исполнительной власти или руководитель структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, имеющий своей непосредственной задачей организацию производства дознания.
По мнению О.В. Мичуриной, органами дознания могут называться государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с законом осуществлять процессуальные и иные полномочия, т.е. полномочия по реализации оперативно-розыскной деятельности.
Другой подход использует А.С. Есина, которая под органом дознания предлагает понимать процессуальный статус участника уголовного судопроизводства со стороны обвинения, которым наделяются государственные учреждения и должностные лица, указанные в ч. 1 ст. 40 УПК РФ, уполномоченные в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом осуществлять дознание и другие уголовно-процессуальные полномочия.
Думается, что последний рассмотренный подход к определению понятия «орган дознания» является вполне обоснованным и верным, хотя его можно сформулировать несколько иначе. В определении, предложенном А.С. Есиной, понятие «статус» поставлено на первое место, а термин «участник уголовного судопроизводства» находится на втором месте. Однако слово «статус» в русском языке означает правовое положение, которое не может существовать само по себе, вне конкретного участника уголовного судопроизводства, которому оно присуще. Традиционно в юридической литературе под процессуальным статусом субъекта принято понимать совокупность прав и обязанностей субъекта уголовного процесса, его законных интересов, процессуальных гарантий, правовой ответственности за неисполнение обязанностей, а также место и роль в отношениях с другими субъектами уголовного процесса.
В этой связи представляется целесообразным взять за основу определение, предложенное А.С. Есиной, но при этом изменить в нем акценты, поставив на первое место участника уголовного судопроизводства, а на второе - его статус. Таким образом, орган дознания будет определяться не как процессуальный статус субъекта уголовного судопроизводства, а как субъекта уголовного судопроизводства, имеющего определенный процессуальный статус.
Необходимо обратить внимание, что в период действия УПК РСФСР в юридической литературе достаточно широкое распространение получила точка зрения, согласно которой органы дознания могут осуществлять разные виды деятельности - уголовно-процессуальную и оперативно-розыскную. При чем уголовно-процессуальная деятельность не только сочетается с иными направлениями деятельности органа дознания, но и носит по отношению к ним вторичный характер.
Схожая позиция представлена и в современной юридической литературе. Например, О.В. Мичурина полагает, что органам дознания законом предоставлены не только процессуальные полномочия, но и полномочия по реализации оперативно-розыскной деятельности.
Некоторые нормы УПК РФ действительно дают основания полагать, что в деятельности органа дознания присутствуют и оперативно-розыскные, и уголовно-процессуальные элементы, во всяком случае, в них используется термин «оперативно-розыскные мероприятия». Так, например, п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ закрепляет право следователя давать органу дознания в случаях и порядке, которые установлены УПК РФ, обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Часть 4 ст. 157 УПК РФ устанавливает, что после окончания производства неотложных следственных действий по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия является обязательным, орган дознания может производить по нему оперативно-розыскные мероприятия только по поручению следователя, а в случаях, когда лицо, совершившее преступление, не установлено и без такового. Однако, на наш взгляд, это и некоторые другие законодательные положения схожего содержания не могут быть истолкованы в том смысле, что орган дознания осуществляет оперативно-розыскную деятельность.
Однако, смешение понятийных аппаратов различных отраслей права и соответствующих им наук представляется недопустимым. Понятие «орган дознания» следует рассматривать исключительно как уголовно-процессуальный термин, это участник уголовного судопроизводства, осуществляющий именно процессуальную деятельность. Уголовно-процессуальная функция является для органа дознания не просто основной, она является единственной.
В связи с этим представляется целесообразным поддержать мнение А.С. Есиной о том, что «государственные органы и должностные лица, указанные в ст. 40 УПК РФ, следует рассматривать в качестве органов дознания лишь в том случае, когда они начинают осуществлять процессуальную деятельность в сфере уголовного судопроизводства, действуют в порядке и формах, которые установлены уголовно-процессуальным законом. Во всех остальных случаях они являются не органами дознания, а органами внутренних дел, органами Государственной противопожарной службы или иными органами исполнительной власти, наделенными полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, и т.д.».
Исходя из всего вышесказанного, более правильным представляется в качестве органа дознания рассматривать участника уголовного судопроизводства, не уполномоченного, а правомочного осуществлять именно уголовно-процессуальную деятельность, но не оперативно-розыскную, а равно какую-либо иную деятельность.
Резюмируя вышесказанное, мы полагаем возможным ъпредложить следующее определение понятия «орган дознания». Орган дознания - участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения, правомочный возбуждать уголовное дело и производить по нему неотложные следственные действия, осуществлять иные процессуальные полномочия.
Перечень государственных органов, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, закреплен в статье 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». В соответствии с данной нормой, кроме оперативных подразделений органов внутренних дел, правом заниматься оперативно-розыскной деятельностью наделены оперативные подразделения следующих государственных органов:
органов федеральной службы безопасности;
федеральных органов государственной охраны;
таможенных органов РФ;
Федеральной службы внешней разведки РФ;
Федеральной службы исполнения наказаний;
органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
В этой связи следует обратить внимание на несоответствие данной нормы положениям статьи 40 УПК РФ. Так, часть 1 данной нормы устанавливает, что органами дознания являются органы исполнительной власти, в том числе органы внутренних дел, тогда как в статье 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» предусмотрено, что правом осуществления оперативно-розыскной деятельности наделяется не весь орган исполнительной власти, а только его оперативное подразделение. О том, что «орган дознания» и «оперативные подразделения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность» неравнозначные понятия, нами уже говорилось выше.
Далее, пункт 1 части 1 статьи 40 УПК РФ сформулирован таким образом, что можно сделать вывод о том, что органами дознания являются все без исключения органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Именно такой вывод делают, например, Н.А. Кузнецова, Д.В. Осипов, В.В. Вандышев, а также ряд иных авторов.
Нам данная точка зрения представляется дискуссионной. По нашему мнению, анализ положений ст. 151 УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что уголовно-процессуальная деятельность может осуществляться не всеми органами, чьи оперативные подразделения упомянуты в статье 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».
В частности, ч. 3 ст. 151 УПК РФ устанавливает подследственность только для дознавателей органов внутренних дел (п. 1 ч. 3 ст. 151 УПК), дознавателей пограничных органов федеральной службы безопасности (п. 3 ч. 3 ст. 151 УПК), дознавателей службы судебных приставов (п. 4 ч. 3 ст. 151 УПК), дознавателей таможенных органов Российской Федерации (п. 5 ч. 3 ст. 151 УПК), дознавателей органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы (п. 6 ч. 3 ст. 151 УПК), дознавателей органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (п. 8 ч. 3 ст. 151 УПК).
Таким образом, не имеют подследственности такие указанные в ст. 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» органы (их оперативные подразделения), как федеральные органы государственной охраны, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба исполнения наказаний, разведка Министерства обороны РФ.
Статья 151 УПК РФ не предусматривает подследственности, а стало быть, и возможности производства дознания не только для командиров воинских частей, соединений, начальников военных учреждений или гарнизонов (п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК), но и для начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, хотя они также именуются в законе органами дознания (п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК).
Однако наличие законодательно закрепленной подследственности является необходимым условием и для производства расследования в любой форме, и для осуществления неотложных следственных действий в порядке ст. 157 УПК РФ. Однозначно правы В.Н. Григорьев и А.В. Селютин, указывая на необходимость точного и строго соблюдения правил подследственности при расследовании уголовных дел. Не определив ни предметную, ни персональную, ни какую-либо иную подследственность вышеуказанных органов исполнительной власти, законодатель тем самым фактически лишил их возможности осуществления дознания.
Если начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы упоминаются хотя бы в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ в качестве субъектов производства неотложных следственных действий, то никаких указаний на счет процессуальных полномочий должностных лиц федеральных органов государственной охраны, Службы внешней разведки Российской Федерации, разведки Министерства обороны РФ в УПК РФ вообще нет.
Если данные органы (их должностные лица) не вправе ни осуществлять расследование в форме дознания в порядке гл. 32 УПК РФ, ни производить неотложные следственные действия в порядке ст. 157 УПК РФ, то правовые основания считать их органами дознания отсутствуют, а ч. 1 ст. 40 УПК РФ нуждается в корректировке и с этой точки зрения.
Как уже отмечалось, при определении видов органов дознания мы полагаем целесообразным пойти по пути составления конкретного, если можно так выразиться, «поименного» их списка, не подлежащего расширенному толкованию. И при составлении такого перечня необходимо уйти от расплывчатой формулировки «иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности», исключив ее из текста статьи 40 УПК РФ.
С учетом вышесказанного представляется целесообразным предложить следующий перечень органов дознания, который, по мнению автора данного исследования, следует закрепить в части 1 ст. 40 УПК РФ («Орган дознания»).
«1. Органами дознания являются:
) органы внутренних дел Российской Федерации;
) органы федеральной службы безопасности;
) органы Федеральной службы судебных приставов;
) таможенные органы Российской Федерации;
) органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы;
) органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
) командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов;
) начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы;
) капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании;
) руководители геологоразведочных станций и зимовок в период отсутствия транспортных связей с партией и зимовкой;
) главы дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации».
Подводя итог рассмотрения понятия, сущности и правовой основы дознания, нужно сказать, что по многим вопросам в данной области имеются спорные моменты, которые разные ученые предлагают решать по-разному. При этом необходимо отметить, что проблемы в данной области имеют как научный характер, так и законодательный.
1.2 Порядок производства дознания
В правовом регулировании порядка производства дознания первостепенное значение имеет компетенция органов и должностных лиц, производящих дознания, поэтому данный вопрос и будет рассмотрен в данном параграфе в первую очередь.
Традиционно в российском уголовном процессе в компетенцию органов дознания входило производство предварительного расследования в форме дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие являлось не обязательным.
Такое право закреплено за органом дознания и УПК РФ. В частности, п. 24 ст. 5 УПК РФ предусматривает, что «органы дознания - государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия». Пункт 1 ч. 2 ст. 40 УПК РФ устанавливает, что «на органы дознания возлагается дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, - в порядке, установленном главой 32 настоящего Кодекса». В п. 3 ст. 149 УПК РФ сказано, что «после возбуждения уголовного дела в порядке, установленном статьей 146 настоящего Кодекса... орган дознания... по уголовным делам, указанным в части третьей статьи 150 настоящего Кодекса, производит дознание».
Таким образом, тот факт, что орган дознания уполномочен осуществлять дознание, с точки зрения общих положений УПК РФ не вызывает сомнения. Не сомневаются в этом и ученые, работы которых по исследуемой проблематике были нами изучены. Однако попробуем проследить развитие данных декларативных положений закона в иных нормах УПК РФ, регламентирующих конкретное содержание процессуальной деятельности по расследованию преступлений в форме дознания.
Дознание начинается с момента возбуждения уголовного дела, по которому предварительное следствие является необязательным, в порядке, установленном ст. 146 УПК РФ. В ч. 1 этой нормы в качестве субъекта возбуждения уголовного дела указан, наряду со следователем и дознавателем, также и орган дознания.