В ряде субъектов Российской Федерации в уставы вменяют муниципальным служащим дополнительные обязанности - беречь муниципальную собственность. Правовые ограничения, которые накладываются на муниципальных служащих, могут быть непосредственно связаны с осуществлением ими службы, но могут также возникнуть при определенных обстоятельствах и по региональному законодательству о муниципальной службе.
Особенности статуса муниципальных служащих по сравнению с другими служащими и различными категориями работников, чья деятельность регулируется нормами трудового законодательства, заключается в ответственности за соблюдение должностных обязанностей и служебную дисциплину. Юридическая ответственность, к которой могут привлекаться муниципальные служащие в зависимости от совершенных ими правонарушений, также является неотъемлемым элементом их правового статуса. При этом необходимо отметить, что юридическая ответственность может вызывать изменение правового статуса правонарушителя, а также повлечь изменения в его правах и обязанностей. Институт ответственности, рассматриваемый через призму правового обеспечения статуса муниципальных служащих, имеет двойное предназначение.
Так, с одной стороны, он является юридической гарантией охраны реализуемых ими служебных прав, с другой - важнейшим государственно-правовым средством, позволяющим обеспечивать исполнение ими служебных обязанностей.
Огромное значение в развитии законодательства об ответственности муниципальных служащих должна иметь реализация Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 11.04.2014. Данным планом обозначены меры по противодействию коррупции, а также указаны основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции. В плане предусматриваются меры по совершенствованию муниципального управления в целях предупреждения коррупции, а также меры по развитию профессионального уровня муниципальных кадров и их правовому просвещению.
Можно с уверенностью сказать, что с принятием Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и внесением изменений в различные законодательные акты совершенствование законодательного регулирования в области противодействия коррупции планомерно осуществляется в направлении усиления контроля со стороны государства за деятельностью муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности, за их имущественным положением.
23 декабря 2010 г. решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (протокол № 21) одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, который является основой для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих».
Цель юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц заключается в обеспечении нормального функционирования системы муниципального управления и поддержании правопорядка на территории соответствующего муниципального образования, посредством возложения на этих субъектов различных лишений (ограничений). Кроме того, эффективное применение такого охранительного средства как юридическая ответственность способно создать необходимые условия для надлежащей реализации положений федеральных, региональных и местных нормативно-правовых актов на муниципальном уровне.
Функции юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, хотя и представлены «стандартным» набором (карательная, правовосстановительная, превентивная, воспитательная и т. д.), но по своей сути связаны с решением муниципальными органами вопросов местного значения. Через осуществление функций ответственности обеспечивается ее целевая направленность.
Принципы юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц в целом совпадают с общими принципами юридической ответственности (законности, целесообразности, справедливости, неотвратимости, оперативности). Более специфичными принципами данной ответственности являются:
* дифференциация ответственности (ее разграничение по различным системных критериям: по субъекту, по отраслевому признаку, по характеру правоотношений и др.);
* сочетание коллективной (в отношении коллегиальных органов местного самоуправления) и индивидуальной (в отношении единоличных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц муниципальной службы) ответственности;
* сочетание ответственности за противоправное деяние и ответственности за не осуществление или ненадлежащее осуществление функций по решению вопросов местного значения;
* автономность (особый порядок) осуществления отдельных видов ответственности.
Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» устанавливает основные принципы реализации муниципальной службы: приоритет прав и свобод человека и гражданина, самостоятельность органов местного самоуправления и другие, а также «принцип ответственности муниципальных служащих на неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей». Статья 14, упомянутого федерального закона, предусматривает, что «за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации».
В числе оснований возникновения юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц можно назвать:
* материальное основание (санкции норм права, содержащие меры юридической ответственности, которые могут быть применены к органам и должностным лицам местного самоуправления за акты противоправного поведения).
Соответствующие нормы содержатся в УК РФ, КоАП РФ, Законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ», ГК РФ, ТК РФ и многих иных нормативно-правовых актах. Положения о муниципально-правовой ответственности, как правило, закрепляются в Уставах муниципальных образований и/или иных актах органов местного самоуправления.
* фактическое основание (юридический факт - противоправное деяние, совершенное органом или должностным лицом местного самоуправления, за которое в нормах права предусмотрена юридическая ответственность).
Органы и должностные лица местного самоуправления могут быть субъектами практически всех основных видов противоправных деяний: преступлений, конституционных деликтов, административных правонарушений, дисциплинарных проступков, гражданских деликтов, муниципальных правонарушений и т. д.
* процессуальное основание (акт компетентного субъекта, в котором определена мера юридической ответственности для органа или должностного лица местного самоуправления за совершенное противоправное деяние).
К подобного рода процессуальным основаниям относят следующие акты: обвинительный приговор, судебное решение, постановление по делу об административном правонарушении, приказ представителя нанимателя - муниципального органа, решение населения об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления и т. д.
Можно говорить о 2 формах реализация юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления принудительной и добровольной.
Принудительная форма напрямую связана с правоприменительной деятельностью уполномоченных органов, которая осуществляется в соответствии со специальной юридической процедурой и заканчивается вынесением итогового акта применения права, возлагающего ответственность. Примером может послужить, приказ местной администрации об увольнении муниципального служащего, допустившего грубое нарушение трудовой дисциплины.
Добровольная форма реализации характерна для гражданско-правовой и материальной ответственности. Здесь правонарушитель своими самостоятельными, осознанными, волевыми действиями исполняет обязанность претерпеть наказание без принуждения его к этому со стороны компетентных органов. В качестве примера - добровольное возмещение муниципальным служащим имущественного вреда, причиненного муниципальному образованию.
Ответственность такого рода предполагает отзыв депутата представительного органа местного самоуправления населением или главы местного самоуправления. Процедура отзыва представительного органа местного самоуправления осуществляется инициативной группой, либо посредством местного референдума, который впоследствии оформляется решением избиркома.
2. Особенности конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности органов и должностных лиц МСУ
Конституционно-правовая ответственность (и как ее составная часть муниципально-правовая ответственность) сложилась в качестве самостоятельного вида юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что характеризуется самостоятельным предметом и методом правового регулирования общественных отношений в сфере МСУ, спецификой статуса субъектов правоотношений, функциями отрасли права в общей системе права, а также спецификой правовой природы неправомерного поведения в сфере муниципально-правовых отношений, особенностями процедуры ее реализации.
Проблематика разграничения муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности в правовой науке, до сих пор, не разрешен и отдельные ученые предлагают их отождествлять.
Чаще всего, муниципально-правовую ответственность рассматривают как разновидность конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Согласно ст. 72 Закона № 131-ФЗ ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
В соответствии с действующим законодательством конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может выражаться в таких формах как отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации органом (должностным лицом) государственной власти, роспуск органа местного самоуправления органом государственной власти, расформирование органа местного самоуправления, переход полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти, то есть по сути, введение временного государственного управления, досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий, отмена (признание недействительным) юридически значимого результата, отмена (приостановление) правовых актов, прекращение полномочий депутата, выборного и иного должностного лица на основе вступившего в законную силу обвинительного судебного приговора по решению соответствующего органа местного самоуправления, отказ, например, в регистрации устава муниципального образования).
Статья 74 Закона № 131-ФЗ говорит о возможности отрешения высших должностных лиц муниципального образования - главы муниципального образования и главы администрации от должности.
Призумируется возможность отрешения от должности не только выборного главы муниципального образования или главы местной администрации, но и лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.
Процитируем часть 1 ст. 74 Закона № 131-ФЗ отрешение главы муниципального образования или главы местной администрации осуществляется в случае:
1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.