Введение
Местное самоуправление выступает организационным механизмом осуществления социально-экономических преобразований на местном уровне, где происходят практически все процессы жизнедеятельности человека. В то же время процесс развития института муниципальной службы не завершен и требует комплексного подхода к решению этой проблемы, предполагающего использование правовых, экономических, социальных, организационных и других механизмов.
В настоящее время в России серьезно встал вопрос об эффективном взаимодействии обоих уровней публичного управления: государственного и муниципального. Принимается новое законодательство, которое меняет сложившиеся механизмы правоотношений. В этих условиях повышаются требования к профессионализму муниципального служащего.
Проблема создания эффективной муниципальной службы, формирования кадрового корпуса местных органов власти тесно связаны с вопросами ответственности муниципальных служащих перед населением. Поэтому ответственность работников органов местного самоуправления является априори ответственности представителя власти перед гражданами.
Именно от уровня ответственности, ее развитости у муниципальных служащих во многом зависит эффективность работы местных органов власти.
Деятельность органов местного самоуправления и организация муниципальной службы, являясь одним из средств реализации местного самоуправления, невозможны без четко установленных мер юридической ответственности.
В механизме правового регулирования нормы об ответственности участников общественных отношений, безусловно, играют важную роль. Они создают определенный правовой режим, при котором субъекты реализуют свои права в рамках дозволенного поведения и выполняют обязанности в соответствии с предписаниями закона. Причем, как верно отмечают исследователи, грань, отделяющая правомерное поведение от неправомерного, подвижна и неустойчива.
Кудрявцев В.Н. считает, что граница между правомерным и противоправным поведением проходит там, где начинается невыполнение своих обязанностей.
При определении роли и места юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме правового регулирования общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления, в юридической литературе последних лет отмечается, что совокупность правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность, образует в системе муниципального права комплексный правовой институт - институт ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления.
Юридическая ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления объединяет в себе значительное количество процессуальных норм, от которых зависят практическое осуществление и неотвратимость ответственности, ее ориентированность на достижение цели ее установления, результат - надлежащее исполнение указанными лицами своих обязанностей.
Анализ действующего законодательства в сфере нормативно-правового регулирования муниципальной службы позволяет выделить ответственность муниципальных служащих и ответственность исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований. Если органы могут нести гражданско-правовую и административную ответственность, то служащие этих органов дисциплинарную, административную и уголовную.
Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления -- комплексная категория, охватывающая собой весь спектр разновидностей ответственности, которые могут быть применены к публичным субъектам муниципальной власти и управления за совершенные ими противоправные деяния.
Вопрос о юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является актуальным с момента формирования местного самоуправления в современной России, а именно с вступления в силу Закона РФ от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», и по настоящий день не теряет своей значимости, что связано с тенденцией расширения вопросов местного значения и полномочий органов (должностных лиц) местного самоуправления, а, следовательно, осуществления контроля (надзора) за их деятельностью и привлечения виновных лиц к ответственности.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе достижений современной юридической науки, с учетом положений действующего законодательства и практики его осуществления, исследовать особенности юридической ответственности органов и должностных лиц МСУ в Российской Федерации, выработать рекомендации по совершенствованию законодательства в этой сфере.
В ходе исследования необходимо решить следующие задачи:
- определить понятие и содержание юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- исследовать конституционно-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и выделить из нее особенности муниципально-правовой ответственности;
- проанализировать различные виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе: уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную;
- выявить проблемы теоретического и правоприменительного характера в сфере ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
В ходе написания выпускной квалификационной работы были исследованы материалы судебной практики, информационно-правовые и справочные системы, публикации в научных периодических изданиях, специальная и учебная литература, в том числе труды ученых, таких как: Шугрина Е.С., Муравченко В.Б., Батычко Т.В., Шишкин С.И., Яковлев В.В., Черногор Н.Н. Смольякова Г.И. и других.
1. Основы юридической ответственности органов и должностных лиц МСУ
правовой муниципальный должностной ответственность
Вся система муниципальной службы Российской Федерации призвана служить народу и выражать его интересы, а орган муниципального управления и поступающий на службу гражданин берут на себя комплекс обязанностей, обязательств и ответственности по обеспечению соблюдения Конституции Российской Федерации, по добросовестному исполнению должностных обязанностей, по защите прав, свобод и интересов граждан. С учетом требований, предъявляемых к местному самоуправлению в условиях современного реформирования российского общества, ответственность кадров в системе муниципальной службы стала приоритетной среди условий, от которых во многом зависит ее эффективность в целом.
Ответственность служит своеобразным механизмом, инструментом совершенствования муниципального управления, усиления его регулирующего воздействия практически на все социальные процессы, происходящие на местном уровне. В связи с особой ролью и значением ответственности возникает необходимость ее повышения в сфере управления, что является неотъемлемым элементом поступательного и устойчивого развития всего российского общества. В конечном счете, это служит целям нормального функционирования и эффективной организации работы местного самоуправления в интересах как населения конкретного муниципального образования, так и отдельных граждан, а также государства и общества в целом.
Ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» гласит, что главным субъектом ответственности является население, проводящее самостоятельно и под свою ответственность деятельность по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
В ст. 47-50 данного закона определяется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, в которой в качестве объекта ответственности наряду с государством, физическими и юридическими лицами выступает и население, оказавшее этим органам и должностным лицам свое доверие.
Таким образом, можно говорить о взаимной ответственности населения и муниципальной службы, так как согласно законодательству население определяет задачи местного самоуправления, а муниципальная служба их реализует.
В соответствии со ст. 70-72, вышеупомянутого закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований.
Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Правовой статус муниципального служащего - это определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений. С изменением характера этих отношений меняется и правовой статус муниципального служащего.
Муниципальная служба должна окончательно сформироваться в качестве важнейшего звена в системе управления общественными процессами, и именно от уровня подготовки ее служащих, их профессионализма и ответственного отношения к своему делу во многом зависят темпы поступательного развития общества.
Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 02.03.2007 №25 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 №131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований.
В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (ч. 1 ст. 2). Что касается термина «муниципальный служащий», то легальное определение данного понятия дается в п. 1 ст. 10 ФЗ о муниципальной о службе, в соответствии с которым муниципальным служащим признается гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности о муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за о счет средств местного бюджета.
В соответствии с частью 1, 10 статьи 12 Закона муниципальный служащий обязан соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные акты субъектов РФ, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение; соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать законы, которые установлены настоящим ФЗ и другими законами.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 14 Закона, в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.
Таким образом, из положений выше приведенных норм следует, что муниципальный служащий может состоять членом органа управления коммерческой организации лишь в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Наличие указанных запретов обусловлено спецификой муниципальной службы как вида профессиональной деятельности. Нарушение указанных запретов влечет за собой наступление ответственности, установленной действующим законодательством, в том числе, расторжение трудового договора с муниципальным служащим, нарушившим запрет.