ВВЕДЕНИЕ
С момента введения взаимных политико-экономических санкций между Россией и странами Запада в 2014 г. импортозамещение в России декларируется одним из важнейших направлений экономического развития. В период «санкционных» противодействий формируется новый вектор развития, основанный на активном снижении импорта продукции. Инициируется разработка пакета нормативно-правых актов, направленных на защиту внутреннего рынка и поддержку российского производителя, создается Правительственная комиссия по импортозамещению, вместе с тем, выбранный курс начинает активно поддерживаться использованием контрактной системы в сфере государственного заказа в качестве инструмента стимулирования национального производства, экономических и политических процессов. Большинство стран мира давно использует данный инструмент, ввиду того, что объем государственных закупок составляет значимую долю от валового внутреннего продукта страны, так в России на 2017 год данный показатель составляет 38,6% см. Приложение 1. На сегодняшний день, многие страны накопили обширный опыт применения мер протекционистской политики на рынке государственного заказа, в подавляющем большинстве развитых и развивающихся стран доля иностранных фирм на рынке государственного заказа минимальна, при этом российский институт импортозамещения в рамках государственного заказа только формируется, доля иностранных компаний и товаров на рынке государственных закупок крайне высока, однако, надо признать, система развивается и расширяется, регулирование охватывает все новые сегменты и отрасли. Одной из таких отраслей является рынок радиоэлектронной продукции. Отметим, что закупки радиоэлектроники не играют ключевую роль в рамках контрактной системы, однако на настоящий момент этот рынок остается крайне зависимым от импорта, так в 2016 году в структуре потребления доля импортной продукции составила 73%, что эквивалентно6,9 млрд. рублей бюджетных средствФедоров Д. Е. Анализ тенденций развития радиоэлектронной промышленности России // Теория. Практика. Инновации. 2017. №. 6. С. 233-237.. Законодательно, в действующей форме национальный режим на рынке государственных закупок радиоэлектронной продукции был установлен в третьем квартале 2016 года, следовательно, на текущий моменту же накоплен актуальный материал, позволяющий оценить результаты и выявить недостатки данной системы.
Исходя из вышесказанного, актуальность исследования обусловлена политической, экономической и правовой ситуацией в исследуемой области.
Объект исследования -закупки радиоэлектронной продукции государственными и муниципальными заказчиками в России.
Предмет исследования -применение норм национального режима при закупке радиоэлектронной продукции.
Цель исследования - оценить эффективность применения норм национального режимапри закупке радиоэлектронной продукции.
Задачи исследования, которые необходимо выполнить для достижения поставленной цели следующие:
1. Изучить предпосылки создания, историю формирования и действующую организацию национального режима в системе государственных закупок;
2. Проанализировать нормативно-правовые акты, регулирующие применение национального режима при закупке радиоэлектронной продукции;
3. Провести сбор, систематизацию и анализ решений контролирующего органа по жалобам на нарушение законодательства при закупке радиоэлектронной продукции;
4. Выявить, проанализировать и оценить проблемные вопросы применения норм национального режима при закупке радиоэлектронной продукции с точки зрения их влияния на достижение целей регулирования.
В настоящем исследовании автор выдвигает следующую гипотезу:
Законодательная база, регулирующая применение национального режима при закупке радиоэлектронной продукции, содержит несколько существенных недоработок, при этом только по некоторым из них сложилась устойчивая правоприменительная практика, соответствующая целям регулирования, в связи с чем необходимо внести некоторые изменения в исследуемые нормативно-правовые акты.
Проанализировав степень научной изученности проблемы, автор приходит к выводу, что по настоящей проблематике серьезных исследований не проводилось, из чего следует, что результаты настоящего исследования могут быть полезны участникам системы государственного заказа, сталкивающимся с закупками радиоэлектроники в рамках контрактной системы, а также специалистам федеральных органов исполнительной власти в сфере государственных и муниципальных закупок, что и составляет практическую значимость настоящего исследования.
Работа представлена двумя главами. В первой главе изложена теоретическая часть исследования, в ней главным образом изучается институт национального режима в системе государственного заказа, а также законодательная база, регулирующая его применение. Во второй главе содержится практическая часть исследования, в ней проводится анализ практики применения норм национального режима, посредством мониторинга решений ФАС России по жалобам на нарушение национального режима при закупке радиоэлектронной продукции с 1 января 2017 года по 1 мая 2018 года.
На основе проведенного исследования автором разработаны рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и нормативно-правовых актов, регулирующих применение национального режима.
ГЛАВА 1. НАЦИОНАЛЬНЫЙ РЕЖИМ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
контрактный радиоэлектронный национальный режим
Начнем с формирования четкого понимания термина национальный режим в государственных закупках. Национальный режим вообще - это принцип, применяемый как в международном, так и в внутреннем законодательстве, согласно которому «одно государство создает на своей территории юридическим и физическим лицам другого государства режим, не менее благоприятный, чем для своих граждан, компаний, товаров, транспортных средств и других объектов собственности, такие же права, льготы и привилегии, какие предоставляются его собственным юридическим и физическим лицам»Барихин А. Б. Большая юридическая энциклопедия. М.: Книжный мир. 2010.-- С. 467., иными словами, договаривающиеся о национальном режиме государства создают своим резидентам льготы и привилегий по отношению к резидентам стран, не участвующих в договоре.
Соответственно, под национальным режимом в государственных закупках понимается принцип, при котором создаются приоритетные условия для участников, предлагающих к поставке товары и услуги производителей отечественного рынка и государств-участников определенных международных договоров. Такой принцип является скрытым методом торговой политики, требующим от государственных органов и предприятий закупать определенные товары только у национальных фирм и предоставлять таким фирмам различного рода преференцииБалацкий Е. В., Гусев А. Б., Екимова Н. А. Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом. М.: Языки славянской культуры. 2007.-- С. 50..
Поскольку в зависимости от области применения различают еще несколько определений понятия национальный режим, например, национальный режим налогообложения или таможенный национальный режим, в данной работе, без указания на другое понимание, под национальным режимом автор подразумевает именно национальный режим в государственных закупках.
Следующая глава посвящена детальному изучению национального режима, установленного и регулируемого законодательством Российском Федерации, кроме того, в ней рассмотрены некоторые вопросы, связанные с реализацией протекционистской политики в области государственных закупок.
1.1 РЫНОК ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК И ПОЛИТИКА ПРОТЕКЦИОНИЗМА
Прежде чем изучать развитие национального режима в России, следует изучить предпосылки его создания и разъяснить статус рынка государственных закупок в контексте международного сотрудничества, о чем было кратко сказано в начале настоящей работы.
На сегодняшний день наблюдаются различные последствия развития глобализации экономики, например, увеличение масштабов и темпов перемещения капиталов, рост объёмов международной торговли, возникновение и укрепление влияния мировых финансовых рынков. Уже давно интеграция экономик различных стран признается закономерностью мирового развития, а принципы открытости рассматриваются как залог мирового прогресса. В таких условиях мировые рынки становятся все более открытыми, а любое централизованное ограничение доступа экономических агентов на тот или иной рынок оценивается негативноГемават П. Мир 3.0: Глобальная интеграция без барьеров. М.: Альпина Паблишер. 2013. -- С.. Наряду с этим, неизменно расширяется практика применения протекционистской политики: актуальность её применения во многих странах растет, а набор инструментов совершенствуется и пополнятся новымиБалацкий Е. В., Гусев А. Б., Екимова Н. А. Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом. М.: Языки славянской культуры. 2007.--С. 8..
Сосуществование двух противонаправленных тенденций, как считает автор, легко выражается через условное разделение рынков на «открытые» и «закрытые». К первой категории относятся рынки, относительно свободные от налогов, тарифов и барьеров, препятствующих естественному функционированию, к второй - рынки, доступна которые ограничен, а торговля и ценообразование обладают определенной спецификой. Поддерживая развитие глобализации экономики, государства стремятся сделать рынки открытого типа еще более свободными, при этом, в целях защиты национальной экономики от негативных эффектов глобализации или в неких политических целях, ограждают закрытые рынки от внешних воздействий, создавая барьеры и дискриминируя определенных участников.
Рынок государственных закупок относится к второму типу рынков в силу того, что денежные средства, обращающиеся на нем, являются бюджетными, а значит контролируются обществом и расходуются исключительно целевым образом. В мировой практике «доминирует принцип, согласно которому бюджетные деньги не должны уходить из страны в результате заключаемых сделок с иностранными компаниями. Отступления от данного принципа возможны лишь в особых, исключительных случаях, которые строго регламентируются правовыми системами большинства государств мира»Балацкий Е. В., Гусев А. Б., Екимова Н. А. Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом. М.: Языки славянской культуры. 2007.-- С. 8..
Как уже было сказано, объем рынка государственных закупок в подавляющем большинстве стран составляет значимую долю от валового внутреннего продукта, в частности, в России на 2017 год, с учетом государственного оборонного заказа и закупок отдельных видов юридических лиц, объем госзакупок от ВВП составил примерно 38,6%. см. Приложение 1Учитывая это, исследуемый сектор экономики приобретает для страны принципиальную важность и может являться мощнейшим инструментом «как в части введения ограничительных мер, так и в части стимулирования развития внутреннего производства»Шувалов С. С. Возможности контрактной системы в реализации политики импортозамещения // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2016. №. 1. -- С. 2.. Как следствие, общепринятый мировой вектор развития сектора государственных закупок предусматривает жесткое регулирование и ограничение участников. На сегодняшний момент во многих развитых и развивающихся странах мира уже накоплен значительный опыт применения инструментов протекционистской политики, а доля иностранных фирм на рынке государственного заказа невероятно мала.
Говоря о развитии российской системы государственного заказа, первое, что необходимо отметить - на протяжении формирования рынка госзакупок, формально до 2006, года фактически до 2014 года, принцип приоритета национальных товаров отсутствовал, что, как выше отмечено, не соответствует позиции развитых и развивающихся стран в этой области. В отношении иностранных производителей политика государства была достаточно либеральной. Сейчас по количеству и эффективности применяемых протекционистских мер Россия сильно отстает. Как считает автор, данное обстоятельство только усугубляло проблему несостоятельности и неконкурентоспособности российских товаров, поэтому развитие мер протекционистской политики в сфере государственного заказа крайне важное направление.
По большому счету, впервые национальный режим, являющийся мерой скрытого протекционизма, на рынке государственного заказа был законодательно установлен только в 2005 году в ст. 13 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».С этого момента появилась возможность применять в отношении производителей иностранных государств режим, аналогичный режиму, применяемому этими государствами в отношении российских производителей. Тем не менее на практике этот механизм фактически не был задействован, поскольку, во-первых, российский товар уступал в конкурентной борьбе иностранному, во-вторых, российская экономика сильнее зависела от импортных товаров, чем другие страны от российских, в-третьих, реализация протекционистской политики не вписывалась в тогдашний вектор развития внешней политики России, и наконец, «сырая» законодательная база и «скупой» опыт применения различных ограничений, запретов и преференций делал невозможным сколь либо эффективное использование последних. В результате рынок государственных закупок по-прежнему оставался незащищенным, интересы отечественных производителей игнорировались, перелив потоков бюджетных средств за границу не контролировался.Балацкий Е. В., Гусев А. Б., Екимова Н. А. Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом. М.: Языки славянской культуры. 2007.-- С. 52.