•право назначать в избирательные комиссии всех уровней – от ЦИК РФ до участковых – своего представителя в статусе постоянного члена комиссии с совещательным голосом;
•при формировании избирательных комиссий на уровне субъектов РФ не менее одной трети из общего числа членов этих комиссий, формируемые их органы законодательной и исполнительной власти должны назначать на основе предложений каждого из избирательных объединений, имеющих депутатские фракции в Государственной Думе, а также на основе предложений избирательных объединений, имеющих депутатские фракции в законодательном органе субъекта РФ (но не более одного представителя от одного объединения);
•право представителей избирательных объединений (блоков) присутствовать на всех заседаниях избирательных комиссий. При этом указанным лицам не требуется дополнительное разрешение, а соответствующая избирательная комиссия обязана обеспечить их оповещение и возможность свободного доступа на свои заседания. Кроме того, эти представители вправе присутствовать на избирательных участках в день голосования с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей;
•право назначать наблюдателей за ходом голосования в день выборов, полномочия которых должны быть удостоверены в письменной форме с указанием фамилии, имени и отчества, места жительства, а также номера избирательного участка, наименование избирательной комиссии, куда они направляются. Данный документ действителен при предъявлении паспорта или заменяющего его документа. Предварительное уведомление о направлении наблюдателя не требуется.
Правовое регулирование предвыборной агитации включает, прежде всего, ре-
гулирование сроков ее проведения. Согласно закону, официальная предвыборная агитация разрешается только после регистрация кандидата (списка кандидатов) и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования.
Наряду с регулированием сроков в законодательном порядке устанавливаются
формы и виды (жанры) предвыборной агитации. В пункте 4 статьи 37 Закона об основных гарантиях говорится о трех основных формах агитации: а) через средства массовой информации, б) путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий), в) выпуска и распространения агитационных печатных материалов (в том числе аудиовизуальных). Использование этих и иных допускаемых законом форм предвыборной агитации должно вестись с соблюдением всех предусмотренных им регламентаций и процедур.
Для того, что бы обеспечить всем зарегистрированным избирательным объединениям (блокам) равенство возможностей проведения предвыборной агитации, а также учитывая ключевую роль в этой агитации современных средств массовой коммуникации, всем им на безвозмездной основе (т.е. бесплатно) предоставляется равное по объему эфирное время на государственных радио- и телестанциях.
Особо следует остановиться на положениях статьи 45 Закона об основных гаран-
тиях, которая предусматривает комплекс мер против злоупотреблений правом на проведение агитации. Кандидатам, избирательным объединениям (блокам), их уполномоченным представителям, а также иным организациям, прямо или косвенно участвующим в предвыборной агитации напрямую запрещается:
•агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную ненависть и вражду,
призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушения целостности государства, пропаганды войны и т.д.;
•осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (дежурство на избирательных участках, сбор подписей и другую агитационную работу);
•проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных, в том числе иллюстративных, материалов и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, а также предоставлять услуги безвозмездно либо на льготных условиях;
•воздействовать на избирателей обещаниями передачи им денежных средств, ценных бумаг (в том числе по итогам голосования) и других материальных благ, а также предоставления услуг на иных условиях, чем это предусмотрено законом;
•с момента регистрации и до опубликования результатов выборов кандидаты, избирательные объединения (блоки), доверенные лица не вправе заниматься благотворительной деятельностью, в том числе и за пределами избирательного округа, в котором выдвинут кандидат (список кандидатов).
Среди всего многообразия прав избирательного объединения (блока) в части, касающейся финансирования выборов, на первом месте находится право (и обязанность) на создание собственных избирательных фондов. Согласно избирательному законодательству в РФ избирательный фонд представляет собой целевое публичноправовое образование в виде денежных средств, содержащихся на специальном временном избирательном счете зарегистрированного кандидата и избирательного объединения (блока), которые аккумулируются и расходуются в установленном законом порядке.
На федеральном уровне законом предусмотрено три вида избирательных фондов, два из которых создаются на парламентских выборах, и один – на президентских. В первом случае речь идет о фондах таких субъектов (участников), как кандидат в депутаты Государственной Думы, избирательное объединение (блок). Во втором – только о фонде кандидата в Президенты РФ – на президентских выборах избирательное объединение (блок) не вправе создавать собственный избирательный фонд.
Правовой статус избирательных фондов очерчивают следующие законодатель-
ные установления:
•избирательные фонды имеют временный характер и строго целевое назначение. В них должны аккумулироваться все средства, затрачиваемые на избирательные кампании всеми участниками выборов, за исключением избирательных комиссий;
•избирательный фонд создается, функционирует и ликвидируется в установленном порядке;
•ответственность за поступление и расходование средств фонда несет кандидат, его полномочный представитель, а на выборах в Государственную Думу – избирательное объединение (блок).
Вкачестве важного самостоятельного объекта правового регулирования деятельности политических партий, обусловленного итогами выборов, выступает право-
вая регламентация их парламентской деятельности. В отличие от многих не толь-
ко западных, но и стран бывшего социалистического содружества, в которых эта деятельность, принимающая, прежде всего, форму деятельности парламентских фракций, является предметом особого внимания со стороны законодателей вплоть до принятия специальных законов в этой сфере, правовая регламентация “фракционной” парламентской деятельности в России разработана слабо. Прежде всего, о парламентских фрак-
циях ничего не говорится в основном законе – Конституции РФ. Лишь вскользь упоминает о депутатских объединениях – фракциях и депутатских группах – Федеральный закон “О статусе депутатов Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации” 1994 г. с последующими поправками (статья 7 в части, посвященной формам депутатской деятельности депутата Государственной Думы). И только глава 5 и некоторые другие статьи регламента Государственной Думы содержат основные положения о них.
Такое положение, как представляется, является в значительной степени результатом того, что в России отсутствует конституционная норма привязки процессов формирования правительства с итогами выборов в Государственную Думу. Как уже отмечалось выше, в парламентских демократиях победившая на выборах партия (или блок партий) получают право формировать правительство, которое опирается на парламентское большинство (однопартийное или коалиционное) и две ветви государственной власти (законодательная и исполнительная) по этой причине работают в “тандемном” режиме. В этих условиях, (особенно при бипартизме (двухпартийной системе), депутатский корпус фактически делится только на две фракции: фракцию парламентского большинства и фракцию оппозиционного меньшинства. И очень часто правовое регулирование деятельности этих двух фракций направлено, прежде всего, на обеспечение необходимых гарантий независимой “фракционной” деятельности последней (оппозиционной фракции) и равенстве ее прав с фракцией правящей.
В нашей стране, как справедливо пишет на страницах “АиФ” бывший вицеспикер Государственной Думы, а ныне лидер думской фракции НДР В. Рыжков, “победившая партия при всем желании не сможет сформировать правительство. Даже если она найдет союзников внутри Думы, даже если у них в сумме будет большинство – все равно не сможет. Ибо по Конституции не думское это право, а исклю-
чительное президентское”. По этой причине, а также в силу того, что складывающаяся в стране многопартийность носит характер “поляризированного плюрализма”, т.е. существования множества партий, в том числе антисистемного толка, без ярко выраженной доминирующей партии, которая могла бы претендовать на статус правящей, – в нижней палате российского парламента вышеотмеченный фракционный “бипартизм”, т.е. деление депутатов на правящее большинство и оппозиционное меньшинство отсутствует. И не связанное с выборами правительство, равно как и формирующий его Президент, не могут опереться на парламент и подвергаются критике со стороны думцев как слева, так и справа. Даже партийная фракция НДР, которую принято называть “партией власти”, далеко не всегда (в том числе и во времена премьерства лидера этого общественно-политического движения В.С. Черномырдина) занимала проправительственные позиции и была готова взять на себя партийную ответственность за его правительство.
Такое не “тандемное”, не консенсуальное, а преимущественно конфронтационное взаимодействие двух ветвей власти, породили и особую конфигурацию думских фракций и депутатских групп, так сказать “бипартизм” наоборот, т.е. деление на оппозиционное правительству, но идеологически (и партийно) не единое большинство и лояльное, как бы “правящее” меньшинство. Этот водораздел во многом определяет жизнь думских фракций и депутатских групп, в том числе и в области правового регулирования их парламентской деятельности. В этой сфере при формальном равенстве прав организационного и процедурного характера для всех фракций фактически существует четко выраженная иерархия преимуществ отдельных из них, связанная, прежде всего, с удельным весом членов этих фракций среди депутатского корпуса и возможностями маневра, т.е. передачи части членов своей партийной фракции другой, близкой по духу депутатской группе, с целью ослабления оппонирующих думских фракционных структур.
Дело в том, что в России образование парламентских фракций узаконено не только по критерию партийной принадлежности, но и на корпоративной, профессиональной основе, что запрещено в большинстве современных государств. Не случайно статья 28 регламента Государственной Думы даже не упоминает о партийной принадлежности депутатов, а определяет фракцию как депутатское объединение, “сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по общефедеральному округу и одномандатным избирательным округам”.
Следует в этой связи напомнить, что до введения в силу в 1997 г. нового Федерального закона об основных гарантиях такими объединениями считались не только политические партии и общественно-политические движения, но и неполитические (фактически корпоративные) блоковые структуры. Наиболее ярким примером образования депутатских объединений на непартийной основе может служить депутатская группа “Российские регионы”, сформированная 28 независимыми депутатами и некоторыми депутатами от избирательных объединений и блоков. Хорошо известны и такие факты, как делегирование некоторыми партийными фракциями части своих членов в иные депутатские объединения (в частности, КПРФ делегировала 9 депутатов в Аграрную депутатскую группу, а 6 депутатов – в депутатскую группу “Народовластие”).
В результате такой “фривольности” нынешняя политическая структура Государственной Думы существенно отличается от той политической структуры, которая изначально сложилась по результатам выборов в 1995 г. Последним примером этому может служить формирование новой депутатской группы “Российский промышленный союз” и проекты создания других групп из депутатов, выходящих из уже существующих фракций. Нельзя в этой связи не согласиться с многими отечественными правоведами в том, что в данном случае речь идет по существу “о создании не легитимных политиче-
ских образований, программы деятельности которых не получили одобрения избирателей”.
Действительно, голосуя на выборах за списки тех или иных партий избиратели рассчитывают на то, что в лице партийных фракций они будут иметь на самом верхнем эшелоне власти своих представителей, которые будут выражать и защищать их интересы и чья деятельность будет строиться на выполнении той предвыборной программы, за которую они отдали свои голоса. Реализация этой надежды или, вернее сказать, легитимного права избирателей на стабильное представительство своих интересов во властных структурах с необходимостью предполагает соблюдение депутатами партийной дисциплины, т.е. прежде всего членства депутата в парламентской фракции только той партии, от которой он был избран. Если же он добровольно выходит из партии, а, следовательно, и из ее парламентской фракции, и присоединяется к другой, то он не столько “предает” саму партию, благодаря которой данный депутат взобрался на парламентский Олимп. В этом случае он изменяет избирателям, которые оказали поддержку и выразили доверие не ему лично, а исключительно партии, членом которой он являлся. По этой причине утрачивается не только политическая, но и правовая основа его мандата.
Между тем, перманентные изменения “окраски” депутатов после выборов, без каких бы то ни было правовых последствий для них в этом качестве – довольно широко распространенное явление в нижней палате российского парламента, равно как и во всех других (республиканских, областных, городских и т.д.). Как пишет на страницах “Независимой газеты” отечественный политолог Б.Л. Вишневский, в Государственной Думе “сплошь и рядом встречаются совершенно анекдотические ситуации: вышел из фракции депутат, избранный по партийным спискам (скажем Сергей Беляев, Александр Шохин или Владимир Семаго), иными словами, в качестве “бесплатного приложения” к своей партийной этикетке, – и благополучно сохранил свое кресло. Хотя совершенно непонятно, кого же он теперь в Думе представляет?”.
Автор приводит и более впечатляющий пример в этой области, а именно “перерождение” части депутатов после недавних выборов Законодательного собрания Санкт-Петербурга. “Хорошо известно, – отмечает он, – что больше всего депутатов
– 15 из 50 – в петербургский парламент провело Движение, созданное запредом Счетной палаты Ю. Болдыревым. Куда менее известно, что не прошло и месяца, как четверо “болдыревских” депутатов вышли из движения и соответствующей фракции”. При этом интересно не только то, что “все они ранее в городской политике замечены практически не были, и только “привязка” к популярному лидеру обеспечила им мандаты... Но еще интереснее другое: главным отличием движения Болдырева (как не уставал повторять его лидер) от других партий и блоков были “чрезвычайно жесткие обязательства”, взятые на себя его кандидатами” (все они подписались под обязательствами голосовать в Законодательном собрании так, как решит политсовет Движения, и не выходить из Движения до окончания срока полномочий). Проголосовал не так, как решил политсовет или, не приведи Господь, вышел из Движения, – клади мандат депутата на стол! Вряд ли нужно сообщать читателям, – саркастически замечает по этому поводу Б. Вишневский, – что никто из указанных депутатов нику-
да свой мандат не положил”. Они оказались в выигрыше и решили свои проблемы, тогда как в проигрыше – как всегда, избиратели.
В этой связи автор предлагает ряд “лекарств” от этой перманентной “миграционной болезни” депутатов. В частности, касательно кандидатов- “списочников” его рецепт сводится к следующему: “выход или исключение этих депу-
татов из соответствующей партии или фракции влечет автоматическое прекраще-
ние их полномочий”. Примерно с таких же позиций выступают и другие отечественные исследователи. Так, уже не раз упоминавшийся Ю.А. Юдин считает целесообразным даже внести поправку в статья 97 Конституции РФ: “п. 4. Депутат Государственной Думы – представитель многонационального народа России. Он не связан никакими наказами и руководствуется в своей деятельности своими убеждениями и совестью. Депутат теряет мандат, если, будучи избранным от одной политической партии, добровольно присоединяется к другой политической партии”.
Согласно регламенту Государственной Думы для образования депутатских фракций и групп требуется наличие не менее 35 депутатов. Регистрационным органом в этом процессе является временный секретариат Государственной Думы, образуемый для обеспечения первого ее заседания, а затем Комитет по регламенту и организации работы Государственной Думы. Для того, чтобы быть зарегистрированным создаваемая депутатская группа должна представить в этот комитет ряд документов, а именно: письменное уведомление о создании фракции с указанием ее программных целей, список членов, включая сведения о председателе и его заместителе и т.д. При этом должно быть соблюдено требование о том, что представленные в списке члены фракции являются “независимыми” (т.е. не входят ни в какие другие фракции или вышли из них). Что касается прекращения деятельности парламентских фракций, то основанием для такого прекращения является сокращение ее численности ниже этого установленного минимума.
С деятельностью фракций и депутатских групп тесно связана вся организацион-
ная и процедурная политика Государственной Думы, в том числе формирование ее руководящих и рабочих органов, создание парламентских комитетов и комиссий, порядок проведения заседаний, внесения предложений, рассмотрения поправок к законопроектам и т.д. Большую роль в решении всех этих вопросов играет Совет Думы, в состав которого входят ее председатель, а также все руководители фракций и депутатских групп. Согласно статьи 14. Регламента, этот орган разрабатывает проект общей программы работы Думы на очередную сессию, составляет календарь вопросов на очередной месяц, созывает по предложению уполномоченных лиц и органов внеочередное