Материал: МП Соловьев
21
представляющие соответствующие правовые институты1.
В.И. Фадеев определяет систему муниципального права как объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений2.
С.Г. Соловьев отмечает, что система муниципальной отрасли права – это внутреннее строение, состоящее из юридических норм, объединенных в институты муниципального права, расположенные в определенной последовательности3.
Как справедливо заметил Н.С. Бондарь система муниципального права позволяет раскрыть внутреннюю логику муниципально-правового регулирования, указывает на последовательность, очередность закрепления того или иного круга, сферы муниципальных отношений с учетом их значимости и относительной обособленности4.
Изучение научной и учебной литературы по муниципальному праву даѐт возможность сделать вывод о том, что большинство учѐных придерживается точки зрения о необходимости традиционно выделять в муниципальной отрасли права Общую и Особенную часть. Ряд учѐных5
говорят и о Специальной части муниципального права.
1Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.
2Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: Проспект, 2013.
336с.; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
С. 33.
3Муниципальное право как отрасль Российского права : учебное пособие / С.Г. Соловьев, Е.И. Бычкова. Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2010. 141 с.
4Муниципальное право Российской Федерации: учебник / под ред. Н.С. Бондаря. М., 2003. С. 23.
5Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации : учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. 672 с.; Чеботарев Г.Н. Муниципальное право России: учебник. М.:
Юристъ, 2007. 384 с.
22
Некоторые авторы1 предлагают относить к общей части, следующие
муниципально-правовые институты:
1.Правовые основы местного самоуправления.
2.Территориальные основы местного самоуправления.
3.Организационные основы местного самоуправления.
4.Финансово-экономические основы местного самоуправления.
5.Гарантии местного самоуправления.
6.Ответственность органов местного самоуправления и должностных
лиц.
К особенной части отнести правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. К ним, в частности, относятся:
а) полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-
экономического развития;
б) полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-
культурного развития;
в) полномочия органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности и правопорядка.
Другие учѐные2 предлагают к Общей части относить нормы, которые можно объединить в следующие муниципально-правовые институты:
1)Правовые основы местного самоуправления.
2)Территориальные основы местного самоуправления.
3)Организационные основы местного самоуправления представляют совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.
1 Чеботарев Г.Н., Черепанов М.А., Шишкин А.А. Муниципальное право Российской Федерации: учебно-методический комплекс / Г.Н. Чеботарев, М.А. Черепанов, А.А. Шишкин. - Тюмень, 2001.
2 См., например, Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации : учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. 672 с.
23
4) Финансово-экономические основы местного самоуправления. При характеристике финансово-экономических основ местного самоуправления всеми авторами называются такие правовые институты, как институт муниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна;
особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды.
5) Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. При характеристике ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц следует различать ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами,
государством.
6) Гарантии местного самоуправления.
К Особенной части Е.С. Шугрина относит правовые институты,
объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следует обратить внимание, что на местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопросы государственного значения, переданные или делегированные органам местного самоуправления. Это обстоятельство позволяет ряду авто ров выделять два правовых института - «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления» и «государственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления».
В Специальную часть включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправления на определенных территориях. В этом случае под определенными территориями можно понимать:
1)территории с особым правовым статусом (наукограды, закрытые административно-территориальные образования, территории проживания коренных малочисленных народов, приграничные территории и некоторые другие);
2)территории отдельных субъектов Российской Федерации (республик,
краев, областей, городов федерального значения, автономий);
24
3) территории других государств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления.
Однако не все учѐные являются сторонниками разделения муниципального права на Общую, Особенную и Специальные части.
Так, например, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев в структуре муниципального права выделяют группы норм, закрепляющие:
1)местное самоуправление в системе народовластия;
2)территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления;
3)предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
4)гарантии местного самоуправления;
5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью1.
С.А. Авакъян2 в основе системы муниципального права как отрасли права видит его деление на муниципально-правовые институты. Их образуют близкие по объекту и характеру правового регулирования нормы.
Правовой институт в муниципальном праве – это совокупность муниципальных правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений, которые образуют относительно самостоятельную группу3.
Система институтов муниципального права носит сложный,
недостаточно упорядоченный характер. Сама природа самоуправленческих
(муниципальных) отношений свидетельствует о возможности их отнесения не только к институтам муниципального права. В связи с этим представляется обоснованным характеризовать систему муниципального права как объединяющую наиболее близкие институты в своеобразные
1Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
2Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.
3Муниципальное право Российской Федерации под редакцией О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева. М.: ТК Велби, Из-во Проспект, 2006. С. 18.
25
комплексы - группы институтов, а не просто как перечень институтов (они
тем более носят во многом "пограничный", взаимопроникающий характер).
К |
числу |
таких |
комплексов |
муниципальных |
институтов |
муниципального права, по мнению С.А. Авакъяна1 относятся:
1)местное самоуправление как форма народовластия, как важнейшее связующее звено между государством и гражданским обществом. В этот комплекс входят институты, раскрывающие права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, раскрывающие основные понятия и термины, такие как местное самоуправление, правовая и территориальная основы, принципы местного самоуправления, вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления;
2)комплекс институтов, устанавливающих экономические основы местного самоуправления, в который входят институты муниципальной собственности и муниципального имущества, местных бюджетов,
межмуниципального экономического сотрудничества;
3)комплекс институтов, связанных с вопросами местного значения и полномочиями органов местного самоуправления: по решению вопросов местного значения на уровне муниципальных образований; по организации межмуниципального сотрудничества; по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
4)комплекс институтов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Нормами данного комплекса устанавливается система органов местного самоуправления, определяется статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, устанавливается система муниципально-правовых актов и т.д.;
1 Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.