Материал: МП Соловьев

76

соответствии с общенародными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства1.

Другие, наоборот, придерживаются общественной доктрины местного

самоуправления, приводя такие аргументы в ее пользу:

1)местные органы власти формируются непосредственно местным населением либо при его участии;

2)местные органы власти обладают самостоятельностью, так как располагают собственными финансовыми, материальными, человеческими ресурсами и определенным блоком самостоятельной компетенции2.

Рассматривая вышеуказанные теории, представляется правильным присоединиться к мнению Н.И. Лазаревского, который отмечал, что каждая из отмеченных теорий и верна и неверна одновременно, поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям3.

Вероятно, не следует применительно к формированию муниципальной отрасли права делать акцент только на одной из указанных теорий. Как отмечает Н.В. Постовой, «практика местного управления свидетельствует,

что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий.

Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и общественное, и

государственное»4.

Е.С. Шугрина считает, природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления имеют не только частно-правовой, но и публичный характер5.

1Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. Ростов-на-Дону. 2001. С. 13.

2Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998. С. 13.

3Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Спб., 1913. С. 50-51.

4Постовой Н.В. Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 1999. С. 87.

5Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 11.

77

Дуалистический подход к местному самоуправлению

В связи с вышеуказанным наиболее предпочтительным в настоящее время является подход, предполагающий двойственную природу местного самоуправления, который может быть обозначен как дуалистический подход к местному самоуправлению. В рамках дуалистического подхода к местному самоуправлению, такие его приверженцы, как Т. Маунц, О. Зеевальд пытаются найти компромисс между последователями двух крайних точек зрения на местное самоуправление: государственной и общественной теорий.

Кроме того, следует указать, что труды А.Г Воронина, В.А. Лапина,

А.Н. Широкова 1, В.Г. Игнатова и В.В. Рудого2 позволяют говорить не о теории дуализма местного самоуправления, а о дуалистическом подходе к местному самоуправлению, предполагающем его двойственную природу и выделяющем в его содержании публично-властные и общественные начала.

В соответствии с дуалистическим подходом, местное самоуправление следует рассматривать как общественный феномен, который сочетает в себе публично-властные и общественные (самоорганизующие) начала. При этом местное самоуправление, с одной стороны, рассматривается как продолжение публично-властного механизма на самом нижнем территориальном уровне – уровне муниципального образования. С другой – местное самоуправление является проявлением общественных самоуправленческих начал на территории муниципального образования. Н.С. Тимофеев выделяет следующие характеристики этого подхода: невозможность полного разделения собственно местных и общественных дел при одновременном наличии общегосударственного и местного интереса в деятельности местного самоуправления3.

1 Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998. С. 13.

2Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. Ростов-на Дону, 2001. С. 21.

3Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005.

78

Перспективность отмеченного подхода подтверждает технология формирования вопросов местного значения в основе которой, как отмечет Ю.В. Пуздрач, лежит проявление инициативы как со стороны населения,

поручающего органам местного самоуправления выполнение определенных функций, представляющих особую значимость для местных жителей, так и со стороны государственного механизма, властно делегирующего органам местного самоуправления решение определенных вопросов, имеющих значение не только для населения муниципального образования, но и для государства в целом1.

В рамках рассматриваемого подхода А.Г Воронин, В.А. Лапин, А.Н.

Широков отмечают, что «государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение собственных функций, сопряженное, как правило, с постоянными контактами с населением»2.

С учетом вышеизложенного можно присоединиться к мнению В.Г. Игнатова и В.В. Рудого о том, что «двойственная природа местного самоуправления – это его главная сущностная черта, являющаяся ключѐм к исследованию многих аспектов деятельности местных органов власти...»3.

Указанные исследователи также отмечают интересную закономерность двойственной природы местного самоуправления, проистекающую из его взаимоотношений с системой государственной власти и заключающуюся в следующем. Чем выше степень влияния на местное самоуправление органов,

входящих систему государственной власти, тем меньше наблюдается самоуправленческих начал в деятельности местных сообществ.

1Пуздрач Ю. В. Местное самоуправление: сущность, критерии, условия развития (государственно-правовой аспект анализа) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994. С.

2Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998. С. 13.

3Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. Ростов-на Дону, 2001. С. 21.

79

Теория социального обслуживания

Завершая рассмотрение теорий, объясняющих сущность местного самоуправления, следует также указать теорию социального обслуживания, обосновывающую в качестве основных задач местного самоуправления предложение услуг жителям и организацию обслуживания населения. В качестве основной цели местного самоуправления последователи данной теории видят повышение благосостояния жителей коммуны.

К числу теорий, объясняющих сущность местного самоуправления,

следует отнести и социал-реформистские концепции местного самоуправления, последователи которых обосновывали возможность социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей трансформации капиталистического общества в социалистическое. По их мнению, классовые буржуазные государства создают в своем составе такие юридические формы, как местное самоуправление,

являющиеся переходной стадией к социалистическому порядку.

Приведенный выше анализ различных теорий, раскрывающих сущность местного самоуправления, мнения и доводы зарубежных и современных теоретиков и практиков местного самоуправления показывают, что отдельные положения указанных теорий не могут быть реализованы на практике.

Однако это не означает, что они должны быть забыты. Ряд положений государственной, общественной теории и других теорий, объясняющих сущность местного самоуправления, обладают актуальностью и в настоящее время, являясь основанием для конструирования соответствующих институтов муниципального права.

Глава 4.

Исторические этапы развития местного самоуправления в России

80

Как справедливо отмечает Н.Л. Пешин1 современное местное самоуправление в Российской Федерации основано на глубоком историческом фундаменте, изучение которого необходимо для практики построения современной модели местного самоуправления в России. На актуальность данного вопроса указал Президент Российской Федерации: «Считаю, что федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления. И прежде всего закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике. При этом нелишне вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт»2.

Традиционно историю местного самоуправления для удобства рассматривают исходя из деления на определенные этапы.

Этапы становления местного самоуправления в России можно разделить следующим образом:

1.Вечевая демократия – наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси.

2.Преобразование местного самоуправления в XVIII в. (В соответствии

сУказом Петра I от 10 марта 1702 года в каждом уезде при воеводах формировались дворянские советы (на выборной основе), которые управляли уездом совместно с воеводой).

3.Земское и городское самоуправление в России (1 января 1864 года Александром II утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях).

4.Советская система.

5.Демократизация местного самоуправления конца 80-х начала 90-х

годов.

6.Развитие местного самоуправления в России в современный период.

1 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: «Статут», 2007.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 19 апреля 2002 г. // Российская газета. 19 апреля 2002. № 71.