Материал: МП Соловьев
66
1)государство для обеспечения управляемости страны и выполнения требований закона должно сохранять определенный контроль за деятельностью местных учреждений;
2)однако контроль не должен подавлять предприимчивость,
инициативу и чувство ответственности системы местного самоуправления.
Эта проблема, возникшая более ста лет тому назад, полностью не решена ни в одной стране и, естественно, представляет интерес для Российских государствоведов. Все это заставляет многих современных ученых обращаться к решению данного вопроса и предлагать свои пути решения.
Государственная теория самоуправления
В качестве одного из вариантов решения указанной проблемы следует отметить государственную теорию самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом.
Более детально положения данной системы взглядов были развиты российскими теоретиками местного самоуправления, среди которых можно выделить И.Д. Беляева, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, А.
Градовского, Н.И. Лазаревского.
Г.С. Михайлов видит сущность этой теории в том, что «органы местного самоуправления являются органами государственного управления и их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а
целиком и полностью создается и регулируется государством.
Самоуправление есть государственное управление – вот откровенный вывод школы германских юристов»1.
Отстаивая базовые положения государственной теории местного самоуправления Н.И. Лазаревский отмечал:
1) в самоуправлении нельзя видеть осуществления общинами и другими самоуправляющимися единицами непосредственно им принадлежащих и не от государства полученных прав на заведование своими делами, и что,
1 Михайлов Г.С. Местное советское управление. М., 1927. С. 14.
67
следовательно, самоуправление есть осуществление правительственных прав
по поручению от государства;
2)в самоуправлении нельзя видеть заведования какими бы то ни было негосударственными делами управления;
3)в самоуправлении нельзя видеть осуществления задач управления не сами государством, а какими-либо другими публично-правовыми юридическими лицами, которым государство передает принадлежащие ему правительственные права, и следовательно, самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;
4)сущность самоуправления нельзя видеть в том, что государство действует через лиц, принадлежащих не к правительственному организму, а к местному обществу, и что, следовательно, органы самоуправления являются непосредственными органами и представителями самого государства1.
Сторонники государственной теории местного самоуправления обосновывали мысль о том, что многие предметы ведения местного самоуправления входят и в компетенцию государственного механизма,
следовательно, если одни и те же задачи выполняют и государство и местные образования, то неправомерно говорить о негосударственном характере местного самоуправления.
К примеру, В.П. Безобразов утверждал, что «чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы,
тем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти, – раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических»2.
1 Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица : сборник статей. СПб., 1903. С. 17-18.
2 Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть.
СПБ., 1882. С. 9.
68
В рамках данной теории предполагается, что все полномочия местного самоуправления производны от государственного публичного образования.
Однако местное самоуправление, в отличие от государственного управления,
осуществляется не государственными чиновниками, а посредством активного участия местных жителей.
В связи с этим последователи данной теории считают: нельзя утверждать, что вопросы местного значения имеют специфическую природу,
отличную от государственной. При этом делегирование государственных полномочий на местный уровень, как отмечает Р.Р. Сиддиков1, обусловлено более эффективным решением этих вопросов на местном уровне, так как при централизованном государственном управлении чиновники очень зависимы и во многом лишены инициативы и самостоятельности. При организации местной власти на принципах самоуправления местные чиновники представляют непосредственно население и зависят не только от государства,
но и от местного населения.
Следует отметить, что в рамках государственной теории местного самоуправления сформировались два основных направления, которые придерживались основных положений государственной теории, но расходились в определении отличительных признаков местного самоуправления. Эти направления традиционно принято именовать как юридической и политической теориями местного самоуправления.
Основные положения юридической теории самоуправления
окончательно оформились и получили широкое распространение в к. XIX в.
Этой теории придерживались Л. Штейн, Г. Еллинек, Н.М. Коркунов, Б.
Чичерин.
В соответствии с юридической теорией самоуправления органы местного самоуправления не являются органами государства. Однако государство передает местным органам ряд государственно-властных прав в полном объеме,
1 Сиддиков Р.Р. Местные органы власти и местного самоуправления (теоретические и организационно-правовые проблемы) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1993. С. 16.
69
гарантируя при этом их независимость и неприкосновенность. Основное начало данной теории состоит в разделении функций и полномочий по управлению местными вопросами между государственными органами и органами местного самоуправления.
Л. Штейн считал, что основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает исполнение определенных государственных задач. «Самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие. Отсюда следует, что система этого самоуправления основывается на системе этих естественных факторов, ее порождающих. И поэтому следует исходить из той мысли, что самоуправление... как и его естественные основы, обнимает целое государство и таким образом создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной и что из взаимного соприкосновения этих систем возникает потом право их обеих»1.
Последователи данной теории придерживаются мнения о том, что самоуправляющиеся территориальные образования следует рассматривать в качестве особых субъектов права – специфических юридических лиц, вступающих с государством в определенные правоотношения.
В связи с этим, по их мнению, органы местного самоуправления отличаются от государственных органов, которые выступают от имени и в интересах государства, так как являются его представителями и не имеют отличных от него интересов. Именно это обстоятельство отличает государственные органы,
1 Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. Спб., 1874. С. 89.
70
которые |
в |
принципе |
не |
могут |
вступать |
с |
государством |
вкакие-либо правоотношения, от органов местного самоуправления.
Врамках юридической теории местного самоуправления ее последователи выделяют два вида функций, реализуемых органами местного самоуправления и составляющих одну из основ для возможной систематизации публичных институтов муниципального права:
1) естественные (свободные)– функции, проистекающие из вопросов непосредственно местного значения, которые не входят в круг государственных интересов;
2) служебные (государственные) – функции, «проистекающие из органического отношения органов местного самоуправления к единству государства1», т.е. производные от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов.
Доказывая государственный характер местного самоуправления Л.
Штейн отмечал, что основой организации местного самоуправления является община, главное назначение которой «в ограниченной мере, для своей ограниченной области создавать основные формы и органы государства...
Поэтому, община имеет свое устройство и свое управление: она должна, по крайней мере, иметь органы, исполняющие эти функции в общинном совете
(магистрате) и общинном правительстве; в членах магистрата она должна иметь нечто аналогичное с министрами, чтобы развивать систему ответственности и судимости. Именно поэтому общинный строй есть зерно всякого самоуправления, община есть отечество свободного управления, и
народ без свободной общины, при каком бы то ни было свободном государственном устройстве, не будет свободным, будет административно рабским народом»2.
В качестве второго направления в государственной теории местного самоуправления теоретиками местного самоуправления выделяется
1 |
Штейн. Л. Учение об управлении и право управления с сравнением |
|
|
литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. Спб., 1874. С. 98. |
|
2 |
Там же. С. 116. |