Материал: МП Соловьев

56

- местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов,

возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления,

установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;

- федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

3.3.Теории местного самоуправления

Существование муниципальной отрасли права в значительной мере обусловлено наличием собственного обособленного предмета правового регулирования, в качестве которого выступают общественные отношения,

складывающиеся в сфере осуществления местного самоуправления. В связи с этим стержнем теоретической основы муниципального права следует считать концепции, раскрывающие сущность местного самоуправления, как социального института, обладающего значительной спецификой своего содержания и нуждающегося в самостоятельном правовом регулировании.

Дискуссии о природе местного самоуправления ведутся почти два столетия, но спор по основной проблеме до сих пор не имеет единообразного решения. Не все теории и определения сущности местного самоуправления в равной степени созвучны современной организации местного самоуправления. Но для специалистов в этой области, а также для изучающих муниципальное право России в период его становления особый интерес представляет возможность сопоставления российской модели с уже

57

известными, апробированными, получившими развитие и реализованными или отвергнутыми в ходе общественных реформ1.

Общепризнанными по мнению С.А. Авакъяна являются: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная

(хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория муниципального социализма.

Следует констатировать, что нет единства среди ученых в отношении количества теорий, раскрывающих сущность местного самоуправления. К

примеру, Н.И. Лазаревский считает, что существуют четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; теория самоуправляющейся единицы как юридического лица; политические теории2. Г.С. Михайлов выделяет следующие теории самоуправления: хозяйственная, общественная,

государственная, политическая. В.И. Фадеев говорит о пяти теориях: теории свободной общины, общественной теории, государственной теории, теории дуализма муниципального управления, теории социального обслуживания3.

Рассмотрим подробнее некоторые из них.

Теория свободной общины

Первой среди теоретических концепций, объясняющих сущность местного самоуправления, следует, по нашему мнению, рассмотреть выдвинутую в середине XIX в. во Франции и Бельгии и получила название

«теория свободной общины». Ее сущность может быть кратко отражена в следующем – «община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по своей природе»4.

1Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.

2Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Спб., 1913. С. 50-51.

3Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 57.

4Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 110.

58

Появление этой теории было обусловлено тем обстоятельством, что в начале XIX в. местными делами, общинным имуществом управляли государственные чиновники, которые привели общинное хозяйство в упадок.

В связи с чем в целях обоснования необходимости ограничения бюрократического вмешательства центральной власти в местные вопросы возникает «теория свободной общины». Б. Чичерин, рассуждая о данной концепции, писал: «Вольная община образуется, когда при господстве частного права вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников»1.

Последователи данной теории (Н. Гербер, Г. Аренс,

Э. Мейер, О. Лабанд) опирались на идеи естественного права и исходили из того, что право общины на заведование своими делами естественно и неотчуждаемо, как и права человека. Отмеченные теоретики рассуждали так: «Право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления»2. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»3.

По мнению последователей данной теории, община является первичным образованием по отношению к государству и является

«естественно сложившейся органической корпорацией и базируется на следующих основных принципах:

1)местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

2)разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством;

1Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894. С. 117.

2Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПБ., 1903. С. 7.

3Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.-Л., 1928. С. 236.

59

3)органы местного самоуправления являются негосударственными органами;

4)государственные органы не имеют права вмешиваться в дела,

отнесенные к компетенции общины, а лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции»1.

Особо отметим, что в рамках этой теории наряду с исполнительной,

законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть, которая именовалась как местная (муниципальная, коммунальная, общинная)2.

Указанная теория не осталась сугубо теоретическим построением, и

следует отметить тот факт, что она нашла свое отражение в положениях Конституции Бельгии 1831 г., которая даже содержала специальную статью,

посвященную общинному самоуправлению. Однако следует признать, что на практике такой подход не мог иметь положительных последствий, так как выделение местного самоуправления в абсолютно самостоятельную публичную субстанцию могло иметь негативные последствия. Как отмечает ряд ученых, подобное разделение власти очень опасно для целостности и единства общества и государства3.

Существуют и иные аргументы, подтверждающие, что теоретические положения этой теории не отличались бесспорностью. По мнению О.Е.

Кутафина и В.И. Фадеева, «идея неотчуждаемости прав общины ... была достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав,

например, крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей,

регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей»4.

1Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 5.

2Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13-14.

3Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 13.

4Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 1997. С. 44.

60

Оппоненты данной теории также отмечали, что с появлением государственного образования, которое базируется на свободных общинах,

состояние последних кардинально изменяется. В силу целой совокупности различных обстоятельств общины вынуждены признать необходимость государства и зависимость от него, т.е. общины объективно жертвуют частью своей свободы и, следовательно, «с возникновением государства исчезает абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины»1.

Теория свободной общины, как отмечает В.А. Ясюнас2, отрицала существование публично-властных элементов в местном самоуправлении, а

также не признавала существование административного контроля муниципальных образований со стороны государства.

Однако следует отметить, что данная теория содержала и рациональные моменты. К примеру, в качестве ее положительного момента можно отметить признание важной роли традиций в местном самоуправлении, составляющих одно из основных условий для эффективного его функционирования, что подразумевает необходимость учета исторического опыта при построении современных систем организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Хозяйственно-общественная теория

В качестве следующей теории, которая предлагает свой взгляд на сущность местного самоуправления и определяет место публично-властных структур в местном самоуправлении, следует отметить «хозяйственно-

общественную теорию», сторонники которой (Р. Моль, А. Васильчиков, О.

Ресслер) в качестве исходного момента своих умозаключений определяли,

как впрочем, и последователи «теории свободной общины», тезис о противопоставлении государства и местной общины.

1См: Аксаков К.С. Полное собрание сочинений. М., 1889. Т. 1. С. 51-52, 84; Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПБ. 1903. С. 7.

2Ясюнас В.А. Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 28.