Материал: МП Соловьев
71
политическая теория, которая строилась на противопоставлении чиновникам,
назначаемым центральной властью, выборных должностных лиц от местного населения1. Последователи данной теории также противопоставляли государство и местное сообщество, разделяли публичные структуры государства и местного населения, идеализируя процесс выборов и сущность чиновников, избираемых местным населением.
К примеру, по мнению Р. Гейнста, придерживавшегося политической теории местного самоуправления, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно.
Свою теорию Р. Гейнст строил следующим образом. «Самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства,
местные органы являются, прежде всего, агентами государства и затем уже данной местности»2. При этом он и его сторонники считали, что для обеспечения реальной самостоятельности местного самоуправления недостаточно обеспечить выборность местных должностных лиц, так как лицо,
занимающее управленческую должность, может проявить себя только в том случае, если оно будет иметь самостоятельность в выборе способа осуществления возложенной на него задачи.
Приверженцы данной теории обращают большое внимание на то, что зависимое положение чиновника с необходимостью обусловливает то обстоятельство, что служба становится для него основным источником средств существования. В силу этого местный чиновник начинает относится к выполнению возложенных на него обязанностей не как к осуществлению своих интересов, а как к источнику добывания средств существования. В связи с этим создается ситуация, когда чиновник вынужден действовать не так, как
1Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13-14.
2Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. Спб., 1910. С. 43.
72
требуют его убеждения, а так, как ему предписывает его руководство, т.е. он становится пассивным исполнителем чужих указаний.
По мнению последователей данной теории, осуществление задач управления должно иметь самостоятельный характер, а для этого необходимо,
чтобы деятельность соответствующего должностного лица не была связана с вознаграждением за сделанную работу, а осуществлялась бы безвозмездно в качестве почетной обязанности, а не как профессия, дающая средства для существования. По мнению О. Мейера, «сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, а не основных занятий»1.
Естественно, обосновывая указанный взгляд на природу деятельности муниципальных служащих, Р. Гейнст и его последователи понимали, что лицо, выполняющее функции управления без соответствующего вознаграждения и остающееся в силу этого экономически независимым от правительственных чиновников, должно иметь достаточно большой уровень обеспеченности, позволяющий ему заниматься подобной деятельностью.
При этом, по мнению приверженцев политической теории, в основном разделявших идеи государственной теории местного самоуправления, так как должностные лица органов местного самоуправления выполняют задачи государственного управления, то они должны назначаться государственной властью.
Активным последователем Р. Гейнста являлся германский ученый Нейкомп, считавший, что самоуправлением является независимое от министерского управления, подчиненное лишь законам государства, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности, являющееся противоположностью министерскому управлению2.
Еще один представитель немецкой школы государствоведов Г. Еллинек,
высказывал мысли о том, что местное самоуправление является публичным
1Михайлов Г.С. Местное советское самоуправление. М., 1927. С. 14.
2Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982. С. 78.
73
управлением посредством «лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу,
управление которым они ведают»1, т.е. посредством почетных граждан.
Г. Еллинек также отмечал, что «...обязанность отдельных индивидов к несению службы не основана, как у профессионального чиновничества, на постоянном служебном отношении, а на общей обязанности граждан к подчинению велениям государства. Она существенно вознаграждается тем особым почетом, с которым связано отправление функций государственного органа. Лица, призванные к несению такой службы, есть почетные должностные лица, призванные как таковые к отправлению определенной должности и поэтому не сменяемые, по общему правилу, подчиненные только закону и закономерной распределительной власти, а не регламентам и инструкциям высших установлений и таким образом более независимые по отношению к центральной власти, чем профессиональные чиновники»2.
В отношении распределения компетенции между государством и общиной Г. Еллинек выделял:
1) собственную компетенцию общины, состоящую из права устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять своим имуществом;
2) компетенцию, порученную общине государством, которую оно ей делегирует, т.к. государство пользуется общиной для своих целей, вводя ее в свою административную организацию.
Следует отметить, что достаточно точно сущность данной теории определил Н.И. Лазаревский, который писал: «Согласно некоторым теориям... основное отличие органов местного самоуправления от органов общей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается или тем,
что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не
1Еллинек Г. Общее учение о государстве. Спб., 1908. С. 124.
2Там же.
74
по назначению от правительства, а по выбору от местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно»1.
Отметим, что взгляды последователей политической теории местного самоуправления поддерживались не всеми государствоведами, так Н.М.
Коркунов считал, что Р. Гейнст придает слишком большое значение экономической зависимости должностного лица органов местного самоуправления. Однако, по его мнению, следует учитывать и тот факт, что,
находясь на государственной должности, чиновник имеет не только прямые материальные выгоды. Пользуясь своими полномочиями, соответствующее должностное лицо может помимо вознаграждения получать дополнительные личные выгоды, которые могут во много раз превышать его официальное вознаграждение.
«Землевладелец, наделенный в отношении к окрестному населению правами полицейской власти, ставится, конечно, в особо выгодное положение, получает возможность пользоваться предоставленными ему полномочиями в своих личных интересах. Поэтому, и не получая вознаграждение, он может не меньше оплачиваемого чиновника быть заинтересован в удержании за собой данной должности, дающей ему существенные выгоды. А раз назначение на должность зависит от правительства, это стремление удержать за собой должность приведет неизбежно к полной зависимости от правительства2».
Кроме того, в нашем понимании, следует признать, что подобный порядок замещения руководящих должностей в системе местного самоуправления с неизбежностью повлечет концентрацию муниципальной власти в руках только состоятельных людей, что обусловит осуществление местных задач в интересах группы местных жителей, принадлежащих к наиболее обеспеченному классу. В силу отмеченных причин можно
1 Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица : сборник статей. СПБ., 1903. С. 17-18.
2 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Спб., 1909. Т. 2. С. 503.
75
присоединиться к мнению Н.М. Коркунова считавшего, что «нельзя признать общим основанием самостоятельности органов самоуправления особый порядок замещения отдельных должностей»1.
По нашему мнению, важно обратить внимание на то обстоятельство,
что приверженцы данной теории видели в привлечении к процессу управления местными делами общественных элементов проявление политического приема. Однако, несмотря на то, что данная теория заключалась в выборности или назначаемости должностных лиц, которые должны работать бесплатно, следует признать, что сущность самоуправления этим раскрыть невозможно. К тому же в рамках данной теории самоуправление рассматривается как нечто второстепенное по отношению к основной деятельности местных должностных лиц. Как отмечает Р.Р. Сиддиков, в cовременной практике муниципального строительства эта теория самоуправления нашла свое практическое выражение на уровне органов территориального общественного самоуправления в деятельности домовых комитетов, советов улиц, микрорайонов2.
Классифицируя указанные теории, объясняющие сущность местного самоуправления, Н.Л. Пешин приводит следующую схему, отражающую сущность основных теорий местного самоуправления3.
Следует отметить, что рассмотренные основные системы взглядов на местное самоуправление остаются ключевыми и в настоящее время. Одни ученые продолжают утверждать, что местное самоуправление является децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимым от центра и выступающим в качестве административной организации по оказанию услуг населению в
1Коркунов Н.М. Русское государственное право. Спб., 1909. Т. 2. С. 556.
2Сиддиков Р. Р. Местные органы власти и местного самоуправления (теоретические и организационно-правовые проблемы) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1993. С. 21.
3Пешин Н.Л. Муниципальное право: схемы и комментарии. М., 2002. С. 75.