Материал: МП Соловьев
81
Учитывая, что первые три из указанных этапов развития местного самоуправления имели место до революционных событий, то их можно формально объединить и рассмотреть как развитие местного самоуправления в России в дореволюционный период. Рассмотрим следующие основные этапы развития местного самоуправления в России:
-развитие местного самоуправления в дореволюционной России;
-организация местного самоуправления в советской России;
-местное самоуправление в России в конце XX начале XXI веков.
4.1.Местное самоуправление в дореволюционной России
Для начала отметим, что в науке муниципального права не сложилось единого мнения о времени зарождения российского местного самоуправления.
Ряд авторов относят зарождение самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную1. Другие авторы связывают начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России2.
Тем не менее, самоуправленческие начала в организации местной жизни присущи русской земле с древних времен. Традиции российского местного самоуправления начали формироваться еще в начале IX в. В этот период «по мере упадка авторитета князей вследствие усобиц стало опять подниматься значение областных городов; вместо исчезнувшей
1Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 8 - 9.
2Муниципальное право: учебное пособие / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин М.: Юстицинформ, 2007.
82
правительственной знати вся городская масса собирается на вече»1. В то же время наша история, начиная с Киевской Руси являет постоянную борьбу централизации и децентрализации, что, естественно, отражалось и до сего дня отражается на формах местной жизни. Однако даже во времена внешней зависимости (ордынское иго), сверхцентрализации (абсолютная монархия,
партийно-советский строй сталинского образца) или внутренней разрухи
(средневековая смута, гражданская война в XX в.) самоуправление жителей никогда не прерывалось2.
Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях. Вервь объединяла несколько семей одного племени. А.Е. Пресняков рассматривал ее как союз внутреннего соседского мира, носительницу обычно-правового уклада отношений, низовую судебно-административную единицу, входящую в состав более широкого территориального объединения - волости-земли.
Волость тяготела к определенному стольному городу. Главный способ самоуправления в названных территориальных общинах - вечевая демократия. Вече - собрание (сход) жителей. Оно выросло из племенных собраний3.
Примером развитости вечевой демократии может служить Великий Новгород, вплоть до его упадка. Территория города делилась на пять концов.
Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк - тысячу под командованием тысяцкого.
Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жители соответствующих территорий избирали улицких, кончанских старост,
сотских. В качестве общегородских органов управления выступали вече,
совет господ, князь, посадник, тысяцкий. Наиболее важные вопросы
1Ключевский В.О. Краткое пособие по русской истории. М.: Прогресс-Пангея., 1992. С.
2Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: учебник. М.: Юристъ, 2005. 384 с.
3Пресняков А.Е. Княжое право в Древней Руси. Лекции по русской истории. Киевская Русь. М., 1993. С. 394-401.
83
городской жизни, такие, как постановление законов, призвание, изгнание князя, заключение с ним договора-ряда, избрание посадника, тысяцкого,
вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Однако выносимые на вече решения надо было готовить, а после принятия обеспечивать их осуществление. Эту задачу выполнял городской совет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник,
посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие.
Текущее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем,
старостами1. Ход событий привел к потере Великим Новгородом самостоятельности, подчинению его в XV веке власти Москвы, слому его самобытной системы самоуправления. Эта же участь постигла другие вольные русские города (Псков, Вятка).
В дальнейшем, в ходе становления Московского государства началось усиление центральной власти, что привело неизбежно к ослаблению местного самоуправления. Иван IV устранил кормления (содержание за счет населения управителей на местах). Наместников, волостелей, назначаемых центральной властью, заменило в посадах, станах, волостях, уездах губное, а
позднее и земское самоуправление Губное управление, как отмечал В.О. Ключевский, образовывало в
уездах сложную сеть руководящих и подчиненных полицейских органов. Во главе их стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде, но только из служилых людей, по одному или по два на уезд. Они вели дела вместе с губными целовальниками, которых выбирали из своей среды одни тяглые люди, посадские и сельские. Старостам подчинены были сотские, пятидесятские и десятские, выбиравшиеся по сотням, полусотням и десяткам, полицейским участкам, на которые делились по числу дворов губные округа. Перечисленные должностные лица и составили наряду с
1 Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч. 2. М., 1987. С. 51-69.
84
иными чиновниками так называемые губные избы. В ведении губного управления находилась уголовная и тюремная политика уездов1.
В ведении земских изб, образуемых в городах, волостях, находились сбор налогов, другие денежные вопросы, хозяйственные и судебные дела. В
последнем случае их компетенция пересекалась с компетенцией губных изб.
Земская изба состояла из земского старосты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один - два года или на неопределенный срок. Избирали указанных лиц тяглое население, посадские люди, крестьяне. В число избирателей не входили служилые люди, не находившиеся под властью земских изб.
Большинство функций губных, земских изб носило общегосударственный характер. Сущность такого самоуправления заключалась не столько в праве обществ ведать свои местные земские дела,
сколько в обязанности исполнять общегосударственные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государеву делу». Таким образом, самоуправление на местах использовалось государством как способ вовлечения населения в решение собственных задач. Можно сказать и иначе
- самоуправление заключалось в перекладывании на население общегосударственных функций под его же, населения, ответственность.
Земские реформы Ивана IV были направленны на централизованное управление, реализуемое выборными с мест, а не на развитие местного самоуправления. Происходит всестороннее утверждение государственного начала. Реорганизация местного управления осуществлялась на основе идеи централизации государства, усиления государственной власти и соответственно ослабления власти местной.
Основой реформы Ивана IV стала «Уставная земская грамота» 1551 г.
Проводилась замена в общегосударственном масштабе института
1 Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: учебник. М.: Юристъ, 2005. 384 с.
85
наместничества выборными земскими учреждениями. Несостоятельность системы наместничества вызвала необходимость коренных преобразований в местном управлении, создания новых органов, способных эффективно решать на местном уровне стоящие перед государством задачи. Земская реформа предполагала осуществление самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, которая наделяла своих избранников широкими полномочиями, оставляя за собой право контролировать их деятельность,
назначать перевыборы земских властей и утверждать их отчеты, а также осуществлять текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах1.
Земская реформа Ивана IV позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти. Принципы выборности и относительной автономии в управлении на местах были вытеснены аппаратно-бюрократическими2.
В начале своего царствования Петр I пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя выборные элементы управления. Можно говорить о том, что Петр I провѐл несколько реформ местного самоуправления.
Указом Петра I от 30 января 1699 г. земские избы были преобразованы в органы преимущественно городского правления с весьма ограниченной самостоятельностью. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистрской палате. В 1702 г. Петр I упразднил губных старост. Вместо губного управления на местах был введен элемент
1Муниципальное право России: учебное пособие / Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов
«Дашков и К», 2006.
2Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 22.