Материал: МП Соловьев
86
нового самоуправления1. В каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы, которые отражали интересы своего сословия – важнейшей опорой абсолютистского государства. Решение местных вопросов согласовалось с этими советами. Дворянские советы как правило состояли из двух-четырех дворян, которые выбирались дворянами,
проживающими в уезде, из числа своих лучших представителей.
В 1708 г. Петр I издал Указ о разделении России на 8 обширных административных округов – губерний (Московская, Ингерманландская
(Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская,
Азовская и Сибирская). Они разделялись на провинции во главе которых стояли воеводы, а провинции - на дистрикты (уезды). Основной целью,
которую преследовала данная реформа можно назвать обеспечение армии всем необходимым, поскольку армейские полки распределялись по губерниям. Губернии возглавляли губернаторы, назначаемые царем. Они ведали гражданским управлением, командовали войсками,
расквартированными на территории губернии, и объединяли в своих руках судебную власть. Их помощниками были вице-губернаторы.
Делопроизводством занималась губернская канцелярия. При губернаторах существовали ландратские советы из 8-12 человек, которые выбирались дворянским собранием данной губернии.
В 1720 г. Петром I в Петербурге был создан Главный магистрат
(коллегиальный орган по типу западноевропейских), которому были подчинены избираемые во всех крупных городах городские магистраты. Это новшество стало вехой второй реформы местного самоуправления Петра I.
По регламенту Главного магистрата, составленному в 1721 г. все города страны разделялись по числу жителей на пять классов, а население городов стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей (низкого происхождения). Регулярные граждане, в свою очередь делились на две
1 Муниципальное право России: учебное пособие / Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов «Дашков и К», 2006; Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1879.
С. 629.
87
гильдии: первая гильдия: банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера.
Вторая гильдия: ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами.
Низший слой городского населения выбирал своих старост и десятских,
которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении1.
Петровская система самоуправления на местах просуществовала почти пол века и еѐ преобразование связано с именем императрицы Екатериной II.
Восстание Е.И. Пугачѐва (1773–1775 гг.) показало беспомощность местной администрации и ускорило подготовку преобразовании, задуманных императрицей Екатериной II.
Начало реформ местного самоуправления Екатерины II началось с того, что страна была разделена на губернии и уезды с примерно равным населением. Было чѐтко регламентировано устройство и компетенция административных и судебных учреждений. Местная администрация стала более эффективной с точки зрения борьбы с бунтами и выполнения указаний сверху. Впервые в русском праве важное место было уделено социальным вопросам, а именно заботе о вдовах и сиротах и созданию больниц.
С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней трехуровневой системы административно-
территориального деления: губерния - провинция - уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния - уезд (по сути упраздненные провинции были преобразованы в губернии)2.
1Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: учебное пособие. СПб:
СПбГУЭФ, 2008, 296 с.
2Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: учебное пособие. СПб:
СПбГУЭФ, 2008, 296 с.
88
7 ноября 1775 г. Екатериной II был издан Указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II - губернской
(областной) реформе. Созданная в ходе этой реформы новая система местного управления в стране оказалась достаточно жизнестойкой,
просуществовав без каких-либо видимых изменений вплоть до реформ Александра II.
Так, согласно упомянутому Указу наместничества (Губернии) и
Области разделяются на уезды или округа.
Вуезде или округе считается от 20 до 30.000 душ.
Вкаждом уезде, или округе учреждается Уездный или Окружной Суд.
ВУездном, или Окружном Суде заседают Уездный или Окружной Судья и 2
Заседателя. При каждом Уездном Суде учреждается место, под названием Дворянская Опека.
В Дворянской Опеке председательствует Уездный Дворянский Предводитель, и заседают Уездный Судья и его Заседатели. В каждом уезде или округе учреждается Нижний Земский Суд. В Нижнем Земском Суде заседает Земский Исправник, или Капитан, и 2 или 3 Заседателя, смотря на обширность уезда. В каждом уезде или округе определяется Уездный Казначей 1, Землемер присяжный 1, Доктор 1, Лекарь 1, подлекарей 2 и
лекарских Учеников В каждом городе, где нет Коменданта, определяется Городничий (в Столице же Обер-Полицеймейстер). Уездный или окружной Судья и Земский Исправник, или Капитан выбираются Дворянством через всякие три года, и представляются от оного Правителю, и буде за ними нет явного порока, то Губернатор подтверждает Дворянский выбор. В тех же уездах, где Дворянских имений нет, или мало, то Земский Исправник определяется Наместническим (Губернским) Правлением из чиновных людей, по представлению трех достойных людей от Верхней Расправы1.
1 Основные законы (XI–XXI века): тысячелетие российского законотворчества (памятники русского права с комментариями специалистов). URL: http://iam.duma.gov.ru.
89
Первоначально перестройка местного управления исходила по преимуществу из потребностей укрепления государственного управления. С
изданием в 1785 г. Жалованной грамоты дворянству дворянское сословное самоуправление стало рассматриваться как сословная привилегия, наряду с другими узаконенными здесь же правами и льготами дворянства. По Жалованной грамоте 1785 г. дворяне получили также право создавать в
губерниях дворянские собрания, основной обязанностью которых было
«содержание и дополнение дворянских родословных книг» и выдача грамот на дворянство. Грамоты выдавались только внесенным в родословную книгу потомственным дворянам, владеющим недвижимой собственностью в данной губернии. Губернское дворянское собрание имело собственный бюджет, дом в городе для заседаний, печать и архив. Тем самым губернское дворянство окончательно превращалось в замкнутое сословие со своей корпоративной организацией, наделенной правами юридического лица. При Екатерине II дворянин становится членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление.
В ходе губернской реформы 1775 г. была создана разветвленная система суда, носившего, так же, как и вся система дворянского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого
сословия создавался свой суд1: |
|
|
||
1) |
уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии - для дворян; |
|||
2) |
городовые |
магистраты и |
контролирующий |
их |
деятельность губернский |
магистрат - для |
горожан (городская |
полиция |
|
находилась в ведении коронного чиновника - городничего); |
|
|||
3) |
нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе |
|||
-для государственных крестьян. |
|
|
||
1 Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: учебное пособие. СПб:
СПбГУЭФ, 2008, 296 с.
90 |
|
|
К новым учреждениям в системе |
местного |
управления |
относились Приказы общественного призрения, |
создаваемые |
в каждой |
губернии под председательством губернатора. В состав Приказа общественного призрения входили по два заседателя верхнего земского суда,
два заседателя губернского магистрата и два заседателя верхней расправы. К
основным функциям Приказа относились: организация и содержание народных школ, сиротских домов, больниц и госпиталей; учреждение богаделен для престарелых, бедных и убогих; устройство домов для безработных, смирительных домов для непослушных детей, пьяниц, лиц недостойного поведения.
Екатерина II в своих преобразовательских планах придавала исключительное значение развитию русских городов, в духе западноевропейских идей стремилась покровительствовать русской торговли и промышленности. Необходимость городской реформы диктовалась неустроенностью русских городов, слабостью городской организации и городского управления, отстающих от растущих потребностей торгово-
промышленного класса, наметившихся новых тенденций в экономическом развитии страны. Начиная с реформ Петра I формы городского управления многократно менялись, в управлении городами отсутствовало единообразие,
оно не имело самостоятельного статуса.
Первые реформы Екатерины II ничего принципиально не изменили в административном управлении городов, они лишь внести некоторый порядок в городское управление, усилив его централизацию и наделив города статусом самостоятельной административной единицы. Так же как и раньше,
города управлялись городничими и комендантами, назначаемыми из дворян.
Администрацию столичных городов возглавляли назначаемые центральной властью полицмейстеры. В ходе выборов Уложенной комиссии и позже, в
рамках проведенной губернской реформы 1775 г. появились новые выборные органы городского общественного управления. Вводилась новая выборная