Идея необходимости замещающей миграции была, на наш взгляд, полностью воспринята создателями первого концептуального документа. С другой стороны, Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации уделяла внимание и негативным тенденциям миграционных процессов, таким как масштабность иммиграции из государств Закавказья и Центральной Азии преимущественно в южные и центральные регионы европейской части России, и ухудшение в связи с этим социальной и криминогенной обстановки, формирование «политического экстремизма».
На уровне регионов также принимались концептуальные документы. Например, Концепция демографического развития города Москвы Постановление Правительства Москвы от 28.06.2005 № 482-1111 (утратил силу с 22.11.2016) «О концепции демографического развития города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 40, 2005., утвержденная в 2005 году, отмечала, в основном, негативные последствия миграции. В частности, в документе говорилось, что «в условиях сложившейся в России демографической ситуации и учитывая ее неблагоприятные тенденции в обозримом будущем, дальнейшая концентрации населения в столице за счет миграционной компоненты не будет соответствовать как геополитическим интересам государства, так и социальному развитию города Москвы». Такой вывод был сделан на основании данных переписи населения, показывающих сокращение населения ряда субъектов, примыкающих к Московской области, сдвиги в этнической структуре населения Москвы и этнокультурные изменения.
Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации 2003 года сменила Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Основной акцент в ней сделан на позитивном влиянии миграционных процессов. Согласно ст. 7 Концепции, переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию стало одним из источников увеличения численности населения, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития Концепция миграционной политики Российской Федерации до 2025 года. Указ Президента Российской Федерации от 13 июня 2012 г. URL: http://kremlin.ru/acts/15635 (дата обращения: 16.02.2016)..
С одной стороны, Концепция ставит конкретную задачу привлечения в страну мигрантов для восполнения населения и рабочей силы, развития инновационного потенциала, социально-экономического развития и роста благосостояния населения. С другой стороны, Концепция отмечает такие недостатки миграционной политики, как недостаточная согласованность компетенций и ответственности субъектов ее реализации, отсутствие решения вопроса об оптимальном соотношении и взаимовлиянии миграционных потоков (внутренних и международных, в пределах государств - участников СНГ и с остальным миром, на постоянное жительство и временной миграцией, трудовой миграцией и иными потоками мигрантов) Бородушко И. В. Миграция и национальная безопасность: монография. СПб.: НОУ СЮА, 2013. С. 72-73..
К одному из основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации отнесено содействие переселению на постоянное место жительства квалифицированных специалистов, а также иных иностранных работников, востребованных на российском рынке труда (п. «а» ст. 24 Концепции).
Тенденции внутренней миграции оцениваются в Концепции как неблагоприятные. В частности указывается, что вектором внутренних миграций остается движение с Востока в Центр и в Московский регион, усиливающее дисбаланс в распределении населения.
К числу недостатков документа мы отнесли бы отсутствие конкретизации мер по противодействию ксенофобии, национальной и расовой нетерпимости.
В целях реализации основных положений Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, в одном из центров миграционного притяжения г. Санкт-Петербурге была утверждена Программа «Миграция. Комплексные меры по реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года в Санкт-Петербурге на 2012-2015 годы», в которой развернуто были показаны выгоды города за счет использования труда легальных мигрантов, обусловленные превышением доходов над расходами в этой сфере и прочими факторами.
В то же время указывалось, что внешняя миграция несет реальные угрозы в сферах экономической, общественной и санитарно эпидемиологической безопасности, вызывает рост социальной напряженности, создает условия для распространения среди населения идей национальной нетерпимости и ксенофобии Об утверждении Программы «Миграция. Комплексные меры по реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» в С.-Петербурге на 2012-2015 годы. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 27 ноября 2012 г. № 1229 (утратило силу с 01.01.2015 в связи с принятием постановления Правительства Санкт-Петербурга от 04.06.2014 № 452 «О государственной программе Санкт-Петербурга «Создание условий для обеспечения общественного согласия в Санкт- Петербурге» на 2015-2020 годы» // СПС Консультант-плюс..
В рамках экономических исследований указанная Программа подвергалась критике. Например, А. Г. Сиденко отмечает ее несоответствие Концепции миграционной политики Российской Федерации до 2025 года ввиду недостаточности предложенных мероприятий для ее реализации. По его мнению, сущность Программы сводится к информированию работодателей и потенциальных работников о наличии вакансии в Санкт- Петербурге и условиях их замещения, при том, что целевой индикатор, заложенный в Программе, не соответствует целям развития Санкт- Петербурга в контексте обеспечения города трудовыми ресурсами. На основе успешного опыта зарубежных стран автор предлагает ужесточать требования к мигрантам, привлекая более квалифицированных специалистов Сиденко А. Г. Обеспечение экономической безопасности мегаполиса инструментами миграционной политики (на примере г. Санкт-Петербурга): дис.... канд. экономии. наук 08.00.05. М., 2014. С. 105, 106..
Таким образом, очевидна противоречивость ожидаемых последствий миграционных процессов, заключающаяся в том, что, с одной стороны, в программе констатируются финансовые выгоды от использования труда иностранных работников, а с другой - риски межнациональных конфликтов.
Угроза распространения национальной нетерпимости, экстремизма, вызванные миграцией, наиболее полно находит свое отражение в концептуальных документах в сфере обеспечения безопасности.
Концепцией общественной безопасности в Российской Федерации к одному из источников угроз общественной безопасности отнесена незаконная миграция иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой.
При этом «незаконные пребывание в Российской Федерации иностранных граждан и осуществление ими трудовой деятельности на территории страны зачастую ухудшают социальную обстановку в местах их пребывания, создают условия для формирования террористических организаций, политического и религиозного экстремизма, национализма».
В то же время «неблагоприятные тенденции наблюдаются во внутренней миграции, основным вектором которой остается переселение мигрантов с Востока страны в Центр, в том числе в Московский регион, в результате чего не только усиливается дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации, но и растет социальная напряженность в обществе, способствующая возникновению ксенофобии, национальной, расовой и религиозной розни, а также увеличивается количество этнических организованных преступных групп Концепция общественной безопасности в Российской Федерации. Утв. Президентом Российской Федерации 14.11.2013 № Пр-2685. URL: http://www.kremlin.ru/acts/news/19653 (дата обращения: 16.02.2016).».
Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года Указ Президента РФ от 19.12.2012 № 1666 «О Стратегии государственной
национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. 24.12.2012. № 52. ст. 7477. содержит цели, принципы, основные направления, задачи и механизмы реализации государственной национальной политики.
К основным вопросам государственной национальной политики Российской Федерации в Стратегии относятся:
сохранение и развитие культур и языков народов Российской Федерации, укрепление их духовной общности;
обеспечение прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств;
создание дополнительных социально-экономических и политических условий для обеспечения прочного национального и межнационального мира и согласия на Северном Кавказе;
поддержка соотечественников, проживающих за рубежом, содействие развитию их связей с Россией.
Еще один концептуальный документ - Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 28.11.2014. В соответствии с п. 20 Стратегии к основным факторам, оказывающим негативное влияние на состояние национального рынка труда, межнациональные отношения в обществе, и порождающим экстремистские проявления, отнесены неконтролируемая (в том числе незаконная) миграция и недостаточно регулируемые на региональном и муниципальном уровнях миграционные процессы, зачастую нарушающие сложившийся в отдельных регионах и муниципальных образованиях этноконфессиональный баланс населения.
Региональный и муниципальный уровни, на наш взгляд, выделены не случайно. Ответственность за резонансные межнациональные конфликты последних лет возлагалась на местные власти. Например, ответственность за конфликт в п. Демьяново Кировской области, который произошел 22.06.2012, была возложена именно на глав городского поселения, местной администрации и района.
К основным направлениям государственной политики по противодействию экстремизму в сфере государственной миграционной политики Стратегией отнесены:
совершенствование миграционной политики государства в части, касающейся привлечения иностранных работников и определения потребности в иностранной рабочей силе;
пресечение криминальных и коррупционных механизмов в процессе реализации миграционной политики и оперативное реагирование на выявленные факты нарушений в этой области;
совершенствование мер по противодействию организации незаконной миграции и незаконному осуществлению трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства;
развитие двустороннего взаимодействия с иностранными государствами, в том числе по вопросам подготовки иностранных граждан к временному проживанию в Российской Федерации.
Необходимо отметить, что Стратегией введено такое понятие, как проявления экстремизма (экстремистские проявления), а именно, общественно опасные и противоправные деяния, совершаемые по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды, а также деяния, способствующие возникновению или обострению межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов.
Эволюция современного миграционного законодательства свидетельствует о либерализации миграционных правоотношений.
Отечественный вариант либеральной миграционной политики, как отмечает И. В. Никитенко, сводится к упрощению миграционного режима по следующим направлениям:
расширение межгосударственной практики безвизового режима; уведомительный порядок обязательных регистрационных процедур; значительное увеличение сроков постановки на миграционный учет, оформления разрешений на занятие трудовой деятельностью и т. д.;
упразднение норм квотирования на наем иностранной рабочий силы;
упрощение процедур, связанных с получением разрешений на занятие трудовой, предпринимательской и образовательной деятельностью;
упразднение ответственности мигрантов за нарушение миграционного законодательства или её переадресация принимающей стороне;
увеличение сроков прохождения, а в некоторых случаях и освобождение от обязательного медицинского осмотра для вновь прибывших иммигрантов;
использование практики миграционных амнистий для легализации незаконной миграции;
отказ от распространенной в некоторых странах практики обязательного изучения трудовыми иммигрантами государственных языков, законов, истории и культуры принимающих государств;
активизация пропаганды о несостоятельности собственных производительных ресурсов и неспособности дальнейшего развития без постоянного наращивания иммиграции, на фоне не принятия мер для решения экономических задач за счет собственного потенциала Никитенко И. В. Криминологическое обеспечение миграционной безопасности
азиатской части России: уголовно-правовые и криминологические аспекты: дис докт.
юрид. наук 12.00.08. Хабаровск, 2014. С. 319, 320.
Только за последние пять лет был упрощен миграционный режим с Республиками Таджикистан, Казахстан и Кыргызской Республикой.
В федеральное законодательство внесены изменения, связанные с либерализацией миграционного режима в целом. Так, в Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» внесены изменения, касающиеся замены механизма квотирования при привлечении к трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранных граждан, прибывших в порядке, не требующем получения визы, на разрешительный порядок осуществления трудовой деятельности по патенту. В пояснениях к законопроекту было указано, что изменения нацелены на обеспечение системного подхода в реализации миграционного политика и создание предпосылок для увеличения доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами по патентам и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=535567-6&02 (дата обращения: 16.02.2016)..