В 1884 г. был создан Кодификационный комитет «для составления систематического - Комиссия для кодификации основных законов Великого княжества Финляндского под председательством Н.А. Неклюдова, которая подготовила законопроекты «Форма правления для Великого княжества» и закон о сословиях, которые должны были составить «Основные законы Финляндии» и подвергаться коррективам или отмене только с согласия все четырех сословий Финляндского Сейма (согласно § 71 Сеймового устава). В 1889 г. проекты были направлены на заключение главноуправляющему Кодификационным отделом при Государственном совете и министру юстиции, а затем в ноябре 1899 г. рассмотрены Особым совещанием под председательством финляндского генерал-губернатора Ф.Л. Гейдена и членов Финляндского Сената (с участием чиновников Кодификационного отдела и Министерства юстиции) в Гельсингфорсе. Сенат, опираясь на проекты комиссии и игнорируя все возражения по их содержанию, подготовил проект «Основных законов Великого княжества Финляндского» и представил их 22 мая 1891 г. на «высочайшее воззрение». В конце 1891 г. Гейден представил «проект управления губерний Великого княжества Финляндского» для предварительного обсуждения в особом совещании из представителей имперской и финской администрации и передачей проекта на рассмотрения Государственного совета. Проект в феврале 1893 г. был рассмотрен Особом совещания, который возглавил председатель Комитета министров Н.Х Бунге. Совещание констатировало, что в правовом регулировании относительно Финляндии сложилась сложная система законов, включающая четыре категории: 1) «законы, которые по существу своему имеют одинаковую силу как в Финляндии, так и в других частях империи», т.е. узаконения, по вопросам исключительно относящимся к компетенции российской верховной власти; 2) «законы общие для всей империи, с включение Великого княжества Финляндского, которые объявляются к исполнению во всех частях империи, не исключая и Финляндии», т.е. общеимперские законодательные акты, в которых указывается на их действие на всей территории государства, включая указание на распространение на национальные регионы; 3) «законы, которые хотя и издаются для одного Великого Княжества Финляндского, но затрагивают интересы всей империи», т.е. относятся ко всем российским подданным (к ним относили «законы уголовные»; 4) «законы, имеющие исключительно местное для Великого Княжества Финляндского значение», т.е. местные узаконения [74].
Затем вопрос рассмотрело Особое совещание под руководством великого князя Михаила Николаевича. Выяснилось, что были определены лишь правила издания местных финляндских узаконений, а процедуры издания законов для империи и княжества определены не были. Поэтому совещание решило разделить проблему на два вопроса. Первый вопрос - о проработке Основных законов Финляндии, который предполагалось поручить специально созданной комиссии. Второй - о законотворческой компетенции имперских властей и порядке издания ею законов относительно княжества, который. Было высказано мнение, что такие законы должны подлежать общей законотворческой процедуре с окончательным рассмотрением законопроектов Государственном совете при участии министра статс-секретаря и генерал-губернатора и приглашением чинов учреждений Великого княжества Финляндского княжества. Предложенные процедуры предполагалось оформить специальными правилами на уровне имперского закона. Смерть Александра III приостановила решение вопроса, но оставила нерешенной саму проблему [75].
Ситуация резко обострилась в начале 1899 г. При обсуждении поставленных имперской для обсуждения положений общегосударственных законов, затрагивающих правовое положение финнов, Финляндский Сейм отказал в согласии на положительное решение вопросов, связанных с реализацией закона о воинской повинности (увеличение на 50% финского воинского контингента и распространением на призывников-финляндцев обязанности нести службу и за пределами Финляндии). Император Николай I решил вопрос «в порядке высочайшей воли» [76]. В связи с этим вновь встал вопрос о необходимости разграничения сфер правового регулирования и четком определении механизмов законотворческого процесса. Предложения уже были подготовлены и ответ российской власти последовал довольно быстро.
3 февраля 1899 г. Николая II подписал манифест с определением порядка законодательной деятельности относительно Финляндии. В нем отмечалось, что «Великое княжество Финляндское хотя и пользуется … особыми в отношении внутреннего управления и законодательства учреждениями, … независимо от предметов местного законодательства Финляндии, вытекающих из особенностей общественного ее строя, в порядке государственного управления возникают по сему краю и другие законодательные вопросы, кои по тесной связи их с общегосударственными потребностями не могут подлежать исключительному действию учреждений … княжества. Порядок разрешения сего рода вопросов не определяется в действующем законодательстве точными правилами». Император, «оставляя в силе существующие правила об издании местных узаконений исключительно до нужд Финляндского края», считал «необходимым представить … указание предметов общеимперского законодательства». Манифестом были утверждены «Основные положения о составлении, рассмотрении и обнародовании законов, издаваемых для империи с включением Великого княжества Финляндского». По данному акту были выделены три категории категория законов, которые обносились к общегосударственным интересам: (1) законы, «кои действуют на всем пространстве империи с включением Великого княжества Финляндского», (2) законы, «применяемых в пределах Великого княжества, если они касаются общегосударственных потребностей» и (3) законы, которые находятся в с законодательством империи». По указанным вопросам подготовка законопроекта требовала «соизволения» императора только тогда, когда «по общему течению дел управления представится необходимым составит новое постановление или изменить либо дополнить действующий закон». Такое «соизволение моги запросить при совместном обращении только соответствующий имперский министр и министр статс-секретарь княжества при условии, что к ним обратился финляндский генерал-губернатор, который «по ходу управления … княжества признает необходимым восполнить действующие в крае законы» и сообщит «свои по сему предмету предложения». С получением императорского согласия надлежащий министр: готовил законопроект; получал по нему заключение от должностных лиц княжества, его Сената и Сейма (по вопросам требующим «уважение сейма»); вносил законопроект в Государственный совет (с заключениями Сената и Сейма). Государственный совет рассматривал «на общем основании» с участием генерал-губернатора и статс-секретаря княжества и назначенных императором «сенаторов … финляндского Сената» законопроект. Затем «удостоенное высочайшего утверждения мнение Государственного совета по … законопроекту обнародывается установленным порядком как в империи, так и в Великом княжестве финляндском». Эти положения устраняли возможность влияния Финляндского Сейма на принятие общеимперских законов [77].
Дальнейшие трансформации законодательной деятельности в Великом княжестве Финляндском в начале XX в. были связаны с изменениями в организации государственной власти в Российской империи в целом и переходом к конституционной монархии. Учреждение Государственной Думы требовало определения вопросов выборов ее депутатов от Финляндии и реорганизации и Финляндского Сейма. Николай II в манифесте «Об учреждении Государственной думы» от 6 августа 1905 г. указал, что «о порядке участия в Государственной думе выборных от великого княжества Финляндского по вопросам общих для империи и сего края узаконений будет указано нами особо» [78]. Затем император, рассмотрев петицию членов Финляндского Сейма, манифестом «О мерах к восстановлению закономерного порядка в крае» от 22 октября (4 ноября) 1905 г. «в развитие установленных основными законами прав финского народа» повелел «составить проекты важных преобразований основных законов на предмет передачи таковых представителям народа», приостановил действие положений об издании законов от 3/15 февраля 1899 г., отменил постановление «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 2 апреля 1903 г. и ряд связанных узаконений и повелений. Этим же манифестом Финляндскому Сенату поручалось «составить проект нового Сеймового устава в смысле современного преобразования организации финского народного представительства, с применением начал всеобщего и равного права подачи голосов при избрании народных представителей». Это повеление Сенатом было исполнено и созванный чрезвычайный Сейм включился в дальнейшую разработку проекта. Затем подготовленный законопроект по императорскому повелению от 4 марта 1906 г был в период с 14 марта по 14 апреля рассмотрен Особым совещанием в составе статс-секретаря Э.В. Фриша, министра статс-секретаря Великого княжества Финляндского Лангофа, членов Правительствующего Сената Н.Д. Сергеевского и Н.П. Гарина и членов Финляндского Сена Л. Мелехина и Гриненберга. Затем проект был рассмотрен и практически без изменений принят Финляндским Сеймом, а 7/20 июля 1906 г. Сеймовый устав был утвержден Николаем II [79] .
Сеймовый устав в 80 параграфах определяя положение однопалатного Сейма в системе законодательной деятельности. Он представлял «финский народ» в лице 200 депутатов (избирались один раз в три года на основе всеобщего избирательного права по пропорциональной системе). Устанавливались требования к депутатам и гарантии осуществления ими своей деятельности. Определялся сессионный порядок работы: очередной Сейм созывался - 1 раз в год на 90 дней, чрезвычайный - по усмотрению императора, который определял дату собрании и имел право распускать Сейм по своему усмотрению с назначением новых выборов. Дела поступали на рассмотрение от императора или в порядке депутатской инициативы (моции). Последнее ограничивалось в отношении изменения «основных законов или законов об организации сухопутной или морской обороны, а также «относительно издания церковных законов». Император по любому делу мог затребовать заключение Сейма. Депутаты и Сейм в целом могли обращаться с запросом к Сенату. Детально регламентировалась процедура деятельности сейма: компетенция, порядок выборов и деятельности комиссий (обязательные - основных законов, хозяйственная, бюджетная и банковая, экспедиционная, поверочная дополнительные - по усмотрению); порядок заседаний общего собрания и обсуждения законопроектов (три чтения на финском или шведском языке), а также голосования (письменно «по билетам»). Решение принималось при наличии 23 голосов по основным законам и большинства по текущим. Дальнейшее прохождение законопроекта определялось следующим образом: «Если Сейм по поводу предложения государя императора и великого князя об издании, изменении пояснении или отменен основного закона или по поводу предложения или моции, относительно другого закона, зависящего от согласного решения государя императора и великого князя и Сейма, постановил принять законопроект, то таковой проект повергается, при представлении Сейма на высочайшее … благовоззрение, на предмет утверждения и издания закона. Если же государь император и великий князь не признает возможным утвердить проект без изменений, вследствие чего проект всецело останется без последствий, то об этом сообщается, … по воспоследовании повеления государя и великого князя, Сейму» [80].
Деятельность Финляндского Сейма в условиях развития политической деятельности в России и подъема национального сознания и стремления к независимости в нем также отражалась в законодательной деятельности. В этих условиях вновь обострилась проблема распределения законотворческих функций общегосударственного парламента (Государственного совета и Государственной Думы) и Финляндского Сейма. В 1909 г. была создана смешанная русско-финляндская комиссии по вопросу юридическом положении Финляндии в составе Российской империи, которая состояла из русских и финляндский профессоров права. По результатам заседаний в октябре-декабре 1909 г. были обобщены и представлены Совету министров мнения ученых-юристов по этому вопросу [81].
Уточнения в порядок издания законодательных актов относительно Великого княжества Финляндского внес принятый Государственной Думой закон от 17 июня 1910 г., который в развитие ст. 2. Основных государственных законов 1906 г. содержал положения об узаконениях «по Великому княжеству Финляндскому в порядке особого законодательства». В ведении Финляндского Сейма был оставлен круг предметов правового регулирования, «если они относятся к одним только внутренним делам этого края». Остальные «законы и постановления, действие которых распространяются на Великое княжество Финляндское, издаются … в порядке, установленном общим законодательством» [82].
В законе определялось 19 вопросов, которые «единственно по почину государя императора» могли быть предметом общегосударственного правового регулирования относительно Финляндии с принятием, изменением и дополнением законов. общегосударственными Государственным Советом и Государственною Думой. К ним относились: участие в государственных расходах; отбывание финляндцами воинской повинности; права в находящихся в княжестве русских подданных; использование в Финляндии государственного (русского) языка; основные начала управления «особыми установлениями на основании особого законодательства»; «права, обязанности и порядок действий в Финляндии имперских учреждений и властей»; «исполнение … приговоров, решений и постановлений судебных мест и требований властей других частей империи, а также совершенных в них договоров и актов»; определение «в государственных интересах изъятий из финляндских уголовных и судопроизводственных законов»; установление программ преподавания для обеспечения государственных интересов; правила о публичных собраниях, обществах и союзах; права и условия деятельности в крае учрежденных вне его обществ и компаний; законодательство о печати и ввозе произведений печати из за границы; организация таможенного управления и установление тарифов; охрана торговых и промышленных знаков, а также авторского права; денежная система; функционирование средств связи и транспорта; мореплавание и морская навигация; права иностранцев. Изданным новым законам отдавался приоритет «независимо от Основных государственных законов, а также других, изданных в общем порядке, законов и постановлений, действие которых распространено в Финляндии до издания настоящего закона». Император мог быть изменить (сократить и расширить) перечень указанных вопросов правового регулирования.
Устанавливалась и специальная процедура прохождения законопроектов по указанным вопросам. Проекты законов готовились в имперских министерствах и ведомствах, затем направлялись (через финляндского генерал-губернатора) на заключение Финляндского Сената и с получением последнего передавались в Совет Министров. Особо прописывалось положение: «Законопроекты, … касающиеся притом ведения Финляндского Сейма и затрагивающие прошедшие через Сейм местные финляндские законы, передаются Советом министров, до внесения этих законопроектов в Государственную думу, на заключение Финляндского Сейма». Если этого не было сделано, то сама Дума могла до принятия закона затребовать такое заключение по своему усмотрению. При непредставлении заключения законопроект рассматривался Думой без него. Принятые законы обнародовал Правительствующий Сенат, что считалось таковым и для Финляндии. Также обговаривалось, что «финляндский генерал-губернатор принимает … надлежащие меры к переводу сих законов и постановлений на финский и шведский языки и к оповещению об их содержании местного населения». В.М. Грибовский отмечал, что «путем проведения названного закона, касающегося Финляндии, через имперский парламент, резко подчеркнуто подчиненное положение Финляндского княжества, законодательству которого отныне отводится тесный круг нормирования чисто местных интересов» [83].
Гражданское и гражданско-процессуальное право Великого княжества Финляндского оставалось наиболее стабильным. Его базой было Общее Уложение Шведского королевства 1734 г. (разделы 1-5 - о браке, наследстве, недвижимом имении, о строении и торговле, также частично 8-9 - о взысканиях и судопроизводстве. Российская верховная власть практически не вмешивалась в сферу регулирования частноправовых отношений и финское местное гражданское право. Оно, указывает П.П. Цитович, было «заперто» от действия от общероссийских гражданских законов ч. 1 тома 10 Свода законов Российской империи [84]. Российские цивилисты признавали, что гражданское законодательство княжества в этой сфере было полностью автономным [85]. Законодательство о гражданском судоустройстве и судопроизводстве также было локализовано в рамках местной системы права Великого княжества Финляндского.
Уголовное и уголовно-процессуальное право Великого княжества Финляндского сохранялось без принципиальных изменений до конца XIX в. Его основу составляло Уложение Шведского королевства 1734 г. (разделы 6-7 - о преступлениях и наказаниях, а также в этой части раздел 89 - об экзекуции и о судопроизводстве). Их действие подтвердило «высочайше утвержденное мнение Государственного совета от 25 марта 1826 г. [86] Законодательство об уголовной судоустройстве и судопроизводстве сохранило юридическую силу до 1917 г. Вопрос о модернизации местного уголовного права возник с возобновлением работы Финляндского Сейма.