Материал: Международные стандарты в зарубежной практики регулирования журналистики

А. Г. Рихтер • Международные стандарты 106 и зарубежная практика регулирования журналистики

свободу выражения мнения: «Законная задача защиты и фактически укрепления политического единства нации в сложной политической ситуации не может быть решена попытками заглушить голоса тех, кто отстаивает принципы многопартийной демократии и права человека»7.

Обязательство содействовать развитию плюрализма также подразумевает, что не должно существовать законодательных ограничений для тех, кто занимается журналистикой8, и что системы лицензирования или регистрации для независимых журналистов несовместимы с правом на свободу выражения мнения. В Совместной декларации, с которой выступили в декабре 2003 г. Специальный докладчик Организации Объединённых Наций по вопросу о праве на свободу убеждений и их свободного выражения, Представитель ОБСЕ по вопросу свободы СМИ и Специальный докладчик ОАГ по вопросу о праве на свободу выражения мнения, отмечается: «К независимым журналистам не должно предъявляться требование о лицензировании или регистрации… Режим аккредитации для журналистов применяется только в случае необходимости обеспечения им приоритетного доступа в определённые места и (или) на определённые мероприятия; такой режим должен находиться под контролем независимого органа, а решения об аккредитации должны приниматься в соответствии со справедливой и прозрачной процедурой на основе заранее опубликованных ясных и недискриминационных критериев»9.

Лицензирование журналистов, которое традиционно существует не только в странах Латинской Америки, Африки

7 Дело «Муконг против Камеруна» (Mukong v. Cameroon, 21 июля 1994 г, Communication. – № 458/1991, п. 9.7).

8 См.: Рекомендация «Обязательное членство в Ассоциации, предписываемое законом для занятия журналистикой»,

п. 27.

9 Совместная декларация Специального докладчика Организации Объединённых Наций по вопросу о праве на свободу убеждений и их свободного выражения, Представителя ОБСЕ по вопросу свободы СМИ и Специального докладчика ОАГ по вопросу о праве на свободу выражения мнения. 18 декабря 2003 г. См.: Сайт Бюро Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ. URL: http://www.osce.org/fom/28235.

(например, в Сенегале, Эфиопии, Мали и Нигерии), но и в Италии, означает, что право на профессиональное занятие журналистикой ставится в зависимость от соответствующего образования, сдачи специальных экзаменов, стажировки, рекомендации со стороны журналистских организаций и союзов и т.п. Государственную (обычно) лицензию получить непросто, зато она, как правило, обеспечивает трудоустройство. Не имеющие её журналисты (в Италии их называют «публицистами») также работают в СМИ, но не имеют необходимых для профессиональной карьеры гарантий. В связи с этим следует обратить внимание на то, что в Венесуэле систему лицензирования ввели, когда после революции у себя в стране 1959 г. в страну бежали кубинские журналисты. Венесуэльские журналисты настояли тогда на введении лицензирования для защиты своих рабочих мест.

С точки зрения постановления Межамериканского суда по правам человека по делу гражданина США Стивена Шмидта, обвинённого в 1979 г. в Коста-Рике в журналистской деятельности без лицензии, лицензирование – нарушение свободы выражения мнения.

Как пишут американские авторы, комментируя это дело, правительство Коста-Рики выдвинуло три довода в поддержку своей зафиксированной в законе системы лицензирования журналистской деятельности: (1) лицензирование есть обычный способ регулирования профессиональной практики; (2) лицензирование журналистской деятельности способствует реализации общественной потребности в ответственности журналистов и соблюдении ими норм профессиональной этики; (3) лицензирование служит средством гарантирования независимости журналистов от своих работодателей. Признавая, что указанные цели подпадают под общую категорию поддержки общественного порядка, – а это в соответствии с частью 2 статьи 13 Американской конвенции о правах человека является одним из законных оснований для ограничения указанных в ней прав, – Межамериканский суд по правам человека тем не менее пришёл к заключению, что ни один из представленных доводов не является достаточным для законного вмешательства в сво-

боду журналистов. В ответ на первый довод правительства Коста-Рики он вынес заключение, что журналистика отличается от других профессий, так как она связана с деятельностью, прямо защищённой положениями Конвенции. Межамериканский суд по правам человека также отклонил утверждение, что ограничение свободы выражения мнения может служить средством её гарантии; вместо этого он пришёл к выводу, что для общественного блага существенное значение имеет максимально возможный объём информации. Наконец, он, хотя и высказал своё согласие с целью защиты независимости журналистов, пришёл к заключению, что эта цель может быть достигнута и без применения ограничений

вотношении того, кто может заниматься журналистикой10.

Вконсультативном заключении по этому делу в ноябре 1985 г. этот суд следующим образом обосновал нарушение Американской конвенции о правах человека: «Если принимается закон о лицензировании журналистов, по которому заниматься журналистикой не разрешается тем, кто не состоит в коллегии журналистов, а вместе с тем, в коллегию принимают только тех, кто окончил университет по определённой специальности, то такой закон несовместим с положениями Конвенции. Ограничения свободы слова, которые допускает такой закон, не санкционированы статьёй 13 (2) Конвенции».

Межамериканский суд по правам человека заявил в том же заключении, что свобода выражения мнения требует, чтобы «средства распространения информации были потенциально открыты для всех без какой-либо дискриминации или, точнее, что не должно быть лиц и групп, лишённых доступа к таким средствам»11.

10См. Прайс М., Круг П. Благоприятная среда для свобод-

ных и независимых средств массовой информации (пер. с англ.). – М., 2000. – С. 61-62. URL: http://medialaw.ru/publications/pdf/ee.pdf.

11Рекомендация «Обязательное членство в Ассоциации, предписываемое законом для занятия журналистикой» (Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the

Practice of Journalism, Advisory Opinion OC-5/85 of 13 November 1985, Series A, № 5, para. 34).

Всвязи с этим сегодня общепризнано, что любые государственные органы, наделённые полномочиями по регулированию в области СМИ или телекоммуникаций, должны быть полностью независимы от органов государственной власти и защищены от вмешательства со стороны политических и деловых кругов. В противном случае система регулирования СМИ легко может стать предметом злоупотребления в политических или коммерческих целях. Три специальных представителя отмечали в Совместной декларации: «Все государственные органы, осуществляющие официальные полномочия по регулированию СМИ, должны быть защищены от вмешательства, особенно политического или экономического характера, в том числе посредством порядка назначения его членов, который должен быть прозрачным, открытым для участия общественности и не контролируемым какой-либо конкретной политической партией»12.

Уместно напомнить, что государства – участники ОБСЕ обязались «использовать все возможности, предоставляемые современными средствами связи… для обеспечения более свободного и более широкого распространения всех форм информации»13.

ВЕвропе существует несколько вариантов правил и противовесов для того, чтобы обеспечить плюрализм телерадиопрограмм и изданий. Обратим внимание на существующие в Европе меры, которые способны повлиять или ограничить свободу выбора оператором сети составляющих его мультиплекс каналов (см. гл. V):

• В Голландии и Австрии в отношении общественного вещания и других эфирных каналов применяется правило

12 Совместная декларация Специального докладчика ООН по вопросу о праве на свободу убеждений и их свободного

выражения, Представителя ОБСЕ по вопросу свободы СМИ и Специального докладчика ОАГ по вопросу о праве на свободу выражения мнения, 18 декабря 2003 г.

13 Параграф 35 Итогового документа «Сотрудничество в гуманитарных и других областях» Венской встречи СБСЕ (1986 г.) // Свобода самовыражения, свободный поток инфор-

мации, свобода средств массовой информации. Основные положения СБСЕ/ОБСЕ, 1975–2007 гг. – Вена, 2007 г.

каналов, обязательных для трансляции. С другой стороны, такие меры не нужны в Великобритании, Испании, Италии и других странах, где за эфирными вещателями закрепляется место на платформе распространения цифрового ТВ.

•В Норвегии оператор мультиплекса резервирует возможности для так называемых «открытых каналов», и в случае, если местные станции потребуют доступа к платформе, оператор обязан найти соответствующую возможность.

•В Италии приняты меры, гарантирующие доступ к платформе так называемых «независимых каналов», т.е. каналов, независимых от крупнейших вещательных компаний, которые сегодня контролируют операторов мультиплекса. Эти меры приемлемы, так как мультиплексы получили своего оператора не в рамках привычной процедуры конкурса, а были, скорее, «приобретены» национальными вещателями, желающими управлять цифровой сетью вещания. Создание таких гарантий было направлено на предотвращение проблем, которые неизбежны в случае создания вертикальной интеграции операторов сети ЦНТ, владеющих ещё и собственными телеканалами (см. ниже)14.

Привилегии прессы

Свободе массовой информации сегодня грозит уравнивание правового статуса журналистов со статусом иных лиц. Например, в некоторых постсоветских странах были приняты прогрессивные законы о свободе информации, позволяющие каждому человеку и гражданину гарантированно получать информацию из государственных источников. Свобода поиска, получения, производства и передачи массовой информации была распространена на всех граждан. Параллельно в законах о СМИ (например, Азербайджана,

14 Working Group on Digital Terrestrial Television in EPRA Countries. Final Report. 2 June 2004. См.: Официальный сайт межгосударственной организации «Европейская платформа регулирующих органов» (ЭПРА). URL: http://www.epra.org/ content/english/press/papers/DTTWG_finalreport.doc.