Однако по целому ряду вопросов ведомственное правовое регулирование распространяется и на отношения, возникающие вне системы МВД России. Действующее законодательство предоставляет органам внутренних дел право посредством издания нормативных правовых актов регулировать общественные отношения в сферах соблюдения законодательства о гражданстве и правил регистрационного учета граждан, обеспечения безопасности дорожного движения, разрешительной системы, выполнения законодательства об административном задержании, содержании под стражей, дознании и предварительном следствии; исполнения административных и уголовных наказаний, обеспечения пожарной безопасности; охраны собственности. В этих случаях регулируются в основном порядок
179
реализации гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями имеющихся у них прав и исполнения возложенных на них обязанностей в соответствующих сферах общественной жизни, устанавливая в определенных случаях и первичные нормы. Этими актами определяется также технология взаимоотношений органов внутренних дел с другими субъектами, действующими в сфере охраны правопорядка.
Примерами таких актов могут служить Инструкция о размещении и распространении наружной рекламы на транспортных средствах, утвержденная приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации 7 июля 1998 г. № 410; Инструкция по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденная приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 12 апреля 1999 г. № 288; Инструкция о порядке лицензирования и осуществления контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью, утвержденная приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 22 августа 1992 г. № 292, и др.
Классифицировать нормативные правовые акты органов внутренних дел можно по различным основаниям. По своей форме они подразделяются на директивы, приказы, инструкции, положения, наставления, правила и уставы.
Директива содержит нормативные предписания ориентирующего характера, определяющие перспективы развития системы Министерства, а также основные направления ее деятельности. В качестве примера можно привести Директиву от 31 января 2000 г № 1 "Об итогах работы тыловых служб органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в 1999 году и задачах на 2000 год", определившую приоритетные направления деятельности тыловых служб органов внутренних дел и внутренних войск.
Приказы - самый распространенный вид нормативных правовых актов органов внутренних дел Они издаются по наиболее важным вопросам деятельности органов внутренних дел. В них определяются, в частности, текущие и перспективные задачи органов, подразделений и сотрудников, предоставляются субъективные права и возлагаются юридические обязанности, устанавливаются юридические факты, связанные с возникновением, изменением и прекращением соответствующих правоотношений.
Инструкции содержат юридические нормы, закрепляющие порядок и способы осуществления соответствующих направлений оперативно-служебной деятельности, процедуру реализации субъективных прав и обязанностей должностных лиц органов внутренних дел, а также в пределах
180
своих полномочий - граждан, других организаций, предприятий, учреждений1.
Положения в большинстве своем это статусные акты. В них в систематизированном виде определяются порядок образования органов и учреждений системы МВД России, их структурных подразделений, а также полномочия и организация их работы. Положения устанавливают порядок реализации отдельных функций, возложенных на органы внутренних дел, статус различных документов, ведомственных наград2.
В наставлениях содержатся нормы о порядке (способе) действия конкретных служб, органов внутренних дел, а также меру должного по реализации и исполнению соответствующих субъективных прав и обязанностей3
Уставы являются кодифицированными нормативными актами (сводом правил) Они содержат систематизированное изложение норм, регламентирующих определенный вид деятельности органов внутренних дел, правовой статус организаций и хозяйствующих субъектов в системе МВД России4.
Правила регулируют организацию работы конкретных подразделений органов внутренних дел или их основных направлений оперативно-служебной деятельности5.
181
По степени открытости нормативные правовые акты органов внутренних дел подразделяются на а) открытые (доступные для всеобщего пользования), б) закрытые (доступные для ограниченного круга лиц).
Ограничительными грифами являются "для служебного пользования", "секретно", "совершенно секретно" Гриф "для служебного пользования" присваивается нормативным правовым актам органов внутренних дел, содержащим сведения, составляющие служебную тайну, разглашение (утрата) которых может нанести ущерб интересам государства, деятельности органов внутренних дел.
Грифы "секретно" и "совершенно секретно" проставляются на нормативных актах, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, разглашение (утрата) которых может повлечь тяжкий ущерб государственным интересам России Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г "О государственной тайне" к государственной тайне относятся сведениях о силах, средствах, методах, штанах и результатах оперативно-розыскной деятельности1.
Степень открытости или закрытости нормативных правовых актов органов внутренних дел определяется исполнителем (разработчиком). При этом учитываются важность содержащихся в акте сведений, характер и размер ущерба, который может быть нанесен в результате их разглашения или утраты.
182
1 См. об этом Кондрашов Б.П , Соловей Ю.П., Черников В.В. Государственное управление в области внутренних дел - М., 1997
1См., например Инструкция по организации взаимодействия подразделений и служб органов внутренних дел в расследовании и раскрытии преступлений, утвержденная приказом МВД Российской Федерации от 20 июня 1996 г. № 334, Инструкция по организации работы участкового инспектора милиции, утвержденная приказом МВД Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 231., Инструкция о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденная приказом МВД Российской Федерации от 14 декабря 1999 г. № 1038.
2См., например Положение о порядке обеспечения безопасного и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения, утвержденное приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 6 июля 1995 г № 260; Положение о порядке лицензирования видов деятельности (работ, услуг) в области пожарной безопасности, утвержденное приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 6 января 1994 г. № 5; Положение о комнатах для задержанных в административном порядке, утвержденное приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 9 апреля 1993 г. № 170; Положение о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел, утвержденном приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 30 сентября 1999 г. №750.
3См., например Наставление о деятельности служб и подразделений органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденное приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 6 августа 1993 г. № 390
4См., например Устав службы пожарной охраны, утвержденный приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 5 июля 1995 г. № 257.
5См., например Правила регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в государственной автомобильной инспекции, утвержденные приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 ноября 1996 г. № 624; Правила внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, утвержденные приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 41.
1 См.: Российская газета 1993. 21 сентября. № 182; Собрание законодательства Российской Федерации 1997. №41. Ст. 4673.
178 :: 179 :: 180 :: 181 :: 182 :: Содержание
182 :: 183 :: 184 :: 185 :: 186 :: 187 :: 188 :: 189 :: Содержание
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Данное положение является конституционной новеллой для России и имеет важное практическое значение для субъектов российского права (включая суды, органы внутренних дел и их сотрудников), поскольку Конституцией им предоставлено правомочие непосредственно обращаться к общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, в т.ч. применять содержащиеся в между народно-правовых нормах правила, если они являются самоисполнимыми,
182
т.е. не требуют издания специального внутригосударственного правового акта, обеспечивающего их исполнение.
Однако указанные конституционные предписания отнюдь не являются свидетельством бесспорного примата международного права в целом над правом России. Международное право и внутригосударственное (национальное) право каждого из более 190 существующих в мире государств - это взаимосвязанные, активно и разнообразно взаимодействующие, но вместе с тем самостоятельные системы права (со своими специфическими пространственными и субъектно-объектными сферами и методами регулирования, процессами нормообразования, отраслями и институтами, механизмами правового принуждения и прочими юридическими атрибутами)1. Очевидно, что далеко не все члены мирового сообщества готовы в настоящее время (да и в обозримом будущем) к реализации схемы основоположника "чистой теории права" и приверженца теории примата международного права над национальным Г. Кельзена, утверждавшего, что международное право вместе с внутригосударственными правопорядками, "которые в нем находят свое основание", образуют единую систему правопорядков - "универсальную систему всего права", а международное право при этом выступает в качестве верховного правопорядка, не ограниченного иными правопорядками, и само определяет сферу действия национального права.
Часть 4 ст. 15 Конституции на конституционном уровне закрепляет принципиальные подходы к обеспечению реализации Российским государством наиболее древнего из основных принципов международного права - принципа добросовестного выполнения международно-правовых обязательств (pacta sunt servanda), т.е. обеспечению такого поведения субъектов права России, которое было бы согласовано с ее обязательствами по международному праву.
В принципе государство свободно в выборе и построении своей правовой системы. Международное право не устанавливает общего порядка, которому его субъекты (в первую очередь государства как его основные субъекты) должны следовать, чтобы обеспечить выполнение ими своих международно-правовых обязательств2.
183
Главное - чтобы они добросовестно выполнялись При этом государство (применительно к международному договору, например) "не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора", за исключением ссылки на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения1.
Не теряют своего значения и способы, применявшиеся в СССР (России) для имплементации международно-правовых норм через внутригосударственное право до появления указанной конституционной новеллы (трансформация, адаптация, инкорпорация, отсылка и др.2). Только отсылка к нормам международных договоров с указанием на их верховенство при коллизии, закрепленная ранее в ряде отраслей советского (российского) права, стала генеральной (общей) и конституционной Необходимость издания законов и (или) подзаконных актов для обеспечения реализации несамоисполнимых международно-правовых норм отражена в ч 3 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г "О международных договорах Российской Федерации"3 согласно которому положения официально опубликованных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно, а для осуществления иных положений между народных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.
Из трех основных источников международного права - международные договоры, международно-правовые обычаи4 и юридически обязательные для государств-членов решения межгосударственных (межправительственных) организаций - органы внутренних дел и их сотрудники, как и подавляющее большинство субъектов права России, в своей деятельности имеют дело преимущественно с международными договорами.
Согласно ст. 2 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" под "международным договором Российской Федерации" понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами).
184
либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, пакт, обмен нотами или письмами, устав и пр.).
В большинстве случаев государства как участники международных договоров должны предпринять ряд мер организационного, правового, финансового и иного порядка, направленных на обеспечение выполнения обязательств и реализации прав, вытекающих для них из этих договоров (в частности, в зависимости от случая определить ответственные за это органы, при необходимости наделить их полномочиями и установить ответственность физических и юридических лиц за совершение деяний, идущих вразрез с договорными предписаниями). К примеру, как можно выполнять вытекающее из некоторых международных договоров обязательство привлекать к уголовной ответственности лиц, совершивших указанные в этих договорах деяния, если в договорах не определены конкретно санкции, а в лучшем случае лишь говорится об обязательстве государств-участников установить за совершение этих деяний меры наказания, соответствующие серьезному характеру таких преступлений? Очевидно, что в таких случаях необходимо принятие закона, вносящего соответствующие изменения и дополнения в Уголовный кодекс, если его действующие нормы не отвечают взятым обязательствам.
Конституцией (ст. 71) заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации. Международные договоры Российской Федерации заключаются: а) от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры); б) от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры); в) от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера). Однако независимо от такого деления все они являются международными договорами Российской Федерации, которая как субъект международного права несет ответственность за их выполнение.
Следует отметить определенную неточность формулировки второго предложения ч. 4 ст. 15 российской Конституции Очевидно, что приоритет перед нормами закона могут иметь только предписания ратифицированного международного договора, т.е. одобренного парламентом путем принятия соответствующего федерального закона1. Впрочем, указанная формулировка была позднее скорректирована Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации", в ст. 15 которого предусмотрено, что ратификации
185
подлежат, в частности, международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. В п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г № 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" говорится, что приоритет имеет только международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона (о ратификации или присоединении)1. Очевидно также, что такой договор должен быть в установленном порядке опубликован.
К настоящему времени сформировался большой массив (свыше 700) международных договоров Российской Федерации (как двусторонних, так и многосторонних), имеющих отношение к деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России2. Около трети из них составляют договоры, полностью или преимущественно посвященные регламентации вопросов международного сотрудничества в борьбе с преступностью3. В их число входят:
около 40 межгосударственных договоров о выдаче, правовой помощи и правовых отношениях по уголовным делам (например, заключенная в рамках СНГ в 1993 году Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, договор с КНР о выдаче 1995 г)4;
более 40 заключенных в рамках ООН и ее специализированных учреждений, а также Совета Европы и СНГ межгосударственных договоров о борьбе с отдельными преступными деяниями, представляющими международную опасность (незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, ядерного материала, террористические акты, фальшивомонетничество, порнография, пытки, эксплуатация проституции и др.)5;
186
свыше 60 межправительственных соглашений о сотрудничестве в борьбе с преступностью в целом (договоры рамочного характера, предусматривающие основные направления и формы антикриминального взаимодействия непосредственно правоохранительных структур государств-участников), а также с отдельными видами и категориями преступлений (в основном с незаконным наркооборотом, преступлениями против безопасности гражданской авиации и незаконными финансовыми операциями)1;
около 70 межведомственных (по линии МВД России) соглашений с зарубежными правоохранительными ведомствами о сотрудничестве в целом или по отдельным направлениям оперативно-служебной деятельности.
Данные договоры также регламентируют (но более детально) вопросы "полицейского" сотрудничества, заключаются в пределах компетенции МВД России, не требуют ратификации и исполняются в рамках действующего законодательства. Некоторыми из этих договоров право непосредственного сношения предоставляется структурным подразделениям центрального аппарата и территориальным (региональным) органам сотрудничающих министерств внутренних дел2.
Остальную часть указанного международно-правового массива составляют договоры, содержащие отдельные положения, касающиеся деятельности органов системы МВД России и их сотрудников (общеполитические договоры о дружбе и сотрудничестве, договоры о защите прав человека, в т.ч. в период вооруженных конфликтов международного и немеждународного характера, консульские конвенции, соглашения по визовым вопросам, о международном воздушном и автомобильном сообщении и др.).
187
При этом необходимо выделить договоры о защите прав человека (в первую очередь международные пакты ООН о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах 1966 г, а также заключенную в рамках Совета Европы Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г), которые определяют международные основы правового статуса не только лиц, соприкоснувшихся с правоохранительной системой, но и самих сотрудников органов внутренних дел, включая право обращения в международные квазисудебные (например, Комитет ООН по правам человека) или судебный (Европейский суд по правам человека) договорные органы с жалобой на государство, не обеспечившее им реализацию закрепленных в этих договорах прав.
В практике применения положений международных договоров (в первую очередь многосторонних) необходимо учитывать оговорки и заявления, сделанные Россией и другими участниками этих договоров и посредством которых действие отдельных договорных норм между ними изменено, дополнено или официально истолковано1. При этом следует иметь в виду, что в отношениях с государством, сделавшим оговорку и (или) заявление, другие стороны договора вправе применять принцип взаимности.
Что касается решений межгосударственных (межправительственных) организаций, то следует иметь в вицу, что подавляющее большинство этих решений (95-98%) имеет рекомендательный характер или характер политических обязательств (в частности, в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе - ОБСЕ и "восьмерки"), и лишь незначительная их часть юридически обязательна для государств-членов этих организаций в соответствии с их учредительными актами (уставами). Органы внутренних дел участвуют в выполнении этих решений либо после их адаптации через внутригосударственные правовые акты (к примеру, через указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, обеспечивающие реализацию решений Совета Безопасности ООН о введении санкций в отношении какого-либо государства-правонарушителя или о проведении миротворческих операций с созданием полицейского контингента в их составе), либо непосредственно (например, Положение о Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств - участников Содружества Независимых Государств, утвержденное решением Совета глав правительств СНГ от 9 октября 1997г.).