К числу дискуссионных в российской юридической науке относится вопрос о том, являются ли источником права или хотя бы формой правотворческой конкретизации судебные правоположения. Этот спор велся вокруг
164
руководящих разъяснений по вопросам применения законодательства, даваемых Пленумом Верховного Суда, обязательных для суда (и иных органов, применяющих закон, по которому дано разъяснение).
Допустимо различать акты нормативного содержания, смешанного нормативно-конкретного содержания, наконец, акты с конкретно-индивидуальными положениями или индивидуально-правовые акты (в отличие от нормативных правовых).
Чтобы определить ту группу актов из числа названных, к которой относятся акты судебной власти, следует напомнить три исходных положения. Во-первых, правотворчество не ограничивается рамками процедуры рассмотрения и принятия отдельных законопроектов или иных правотворческих решений. Правотворчество охватывает также деятельность государственных органов по внесению изменений в ранее принятые нормативные акты и отмену ранее принятых актов. Во-вторых, нормативно-правовой акт - это документ, издаваемый в установленном порядке управомоченным на то государственным или иным компетентным органом, содержание которого составляют установление, отмена или изменение правовых норм.
В свете сказанного следует прежде всего оценить акты Конституционного Суда России. В соответствии с Федеральным законом о Конституционном Суде решение Конституционного Суда по существу рассмотренного дела о конституционности международного договора, нормативного акта или правоприменительной практики именуется постановлением. Есть и второй вид акта - заключение Конституционного Суда.
В Законе определены последствия признания международного договора или нормативного акта неконституционным:
С момента вступления в силу постановления Конституционного Суда и признания международного договора или его отдельной части неконституционными договор или его отдельная часть не могут быть ратифицированы, официально опубликованы, обнародованы или введены в действие, а будучи ратифицированными или введенными в действие после вступления в силу постановления Конституционного Суда РФ, считаются недействующими. Утрачивают силу также полностью или частично решения о ратификации и введении в действие международного договора после вступления в силу постановления Конституционного Суда РФ о признании неконституционными международного договора или его части.
С момента вступления в силу постановления о признании нормативного акта или его отдельной части неконституционными нормативный акт или его соответствующая часть не могут быть официально опубликованы, обнародованы или введены в действие, а будучи введены в действие, считаются недействующими. Утрачивают силу также полностью или частично решения о введении в действие нормативного акта. Конституционный Суд РФ может также одновременно признать недействующими положения других нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным, либо воспроизводящие его, о чем указывается в постановлении.
165
В соответствии со ст. 6 Закона решения Конституционного Суда обязательны для всех на всей территории России. Следовательно, решения Конституционного Суда РФ имеют прямое отношение к правотворчеству, что выражается фактически в отмене или изменении полностью или частично международных договоров и нормативных актов.
В настоящее время положительно решился спорный вопрос, имеют ли право суды общей юрисдикции признавать не имеющими юридической силы акты субъектов федерации, которые противоречат федеральным законам. Конституционный Суд РФ официально, фактически довольно часто, создает судебный прецедент в Российской Федерации, т.е. является в определенном отношении своего рода субъектом правотворчества. Анализ и обобщения арбитражной практики свидетельствуют о том, что и Высший Арбитражный Суд РФ своими решениями создает прецедент для разрешения возникших в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономические споры) либо из правоотношений в сфере управления, которые рассматриваются арбитражными судами РФ.
Законом об арбитражном суде в ст. 30 предусмотрено, что Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ рассматривает обобщенные материалы практики применения законодательства арбитражными судами и дает в порядке судебного толкования руководящие разъяснения по вопросам применения законодательства. Разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ обязательны для всей системы арбитражных судов в РФ. Однако фактически своими разъяснениями Пленум Высшего Арбитражного Суда, так же как и Пленум Верховного Суда РФ, выполняет, по существу, правотворческую функцию.
Как оценить такого рода деятельность высших судебных органов? Однозначно нельзя. С одной стороны, она противоречит принципу разделения властей, а с другой - диктуется существующими реалиями.
По поводу руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда бывшего СССР, а соответственно и РФ, в юридической литературе существуют разные позиции. Одни авторы рассматривают эти разъяснения как акты судебного надзора, а не правотворчества, другие с ними не согласны. Обобщая практику применения той или иной нормы права, Верховный Суд, например, часто приходит к выводу о необходимости ее конкретизировать и сформулировать в своем постановлении более конкретное правило поведения общего характера либо включить в такой акт индивидуальное право-конкретизирующее положение, созданное ранее правоприменительными органами при рассмотрении юридических дел, тем самым придав этому положению юридически общий характер. По своим регулятивным свойствам и механизму их образования нормативные правоконкретизирующие положения тождественны конкретизирующим правовым нормам, создаваемым в процессе правотворчества.
166
В процессе обобщения практики нижестоящих судов на основе принципов права Верховный Суд своими руководящими указаниями "преодолевает" (В.В. Лазарев) несовершенство нормативного акта. В постановлениях Пленума Верховного Суда всегда содержались, содержатся и не могут не содержаться правила поведения общего характера, которые обращены отнюдь не к определенному суду, а ко всем судебным инстанциям и к неопределенному кругу лиц в связи с возможностью их обращения в судебные органы. Единичное применение норм права никогда не исчерпывает содержания руководящего указания. Руководящие разъяснения (указания) Пленума хотя и временно, но восполняют пробелы в законодательстве, вносят новый элемент в правовое регулирование. Постановления отличаются достаточной определенностью и содержат положения нормативного характера, имеющие юридическую силу. Многие сформулированные судом правоположения являются следствием судебной практики по разрешению споров по аналогии закона и аналогии права Впоследствии они нашли нормативное закрепление в действующем законодательстве.
Такова, например, судьба института "Обязательства, возникающие вследствие спасения имущества", в соответствии с которым вред, нанесенный гражданином при спасении имущества, подлежит возмещению организацией, имущество которой спасал гражданин. Ряд правоположений, сформулированных в постановлении Пленума Верховного Суда, получил нормативное закрепление в уголовном, гражданском, трудовом и другом законодательстве. В целом же правоположения, установленные в руководящих разъяснениях Пленума Верховного Суда, регулируют общественные отношения безотносительно, получили ли они закрепление в законе или сохранили прежнюю юридическую форму. Иными словами, важной формой правотворческой конкретизации являются судебные правоположения. Одновременно в своей значительной части судебные акты выполняют интерпретационную роль, т е являются актами толкования норм права.
Важное значение для юридической практики имеют акты толкования, даваемые судами по конкретным делам, т.е. акты казуального толкования. Однако и их действие вряд ли исчерпывается одним случаем, поскольку дать толкование правовой нормы, подходящее только к одному случаю, невозможно и незаконно. Норма права всегда рассчитана на ряд однородных случаев, т.е. действует неоднократно.
В деятельности краевых, областных, республиканских судов акты толкования казуального характера выступают в двух основных формах:
а) в качестве судебных решений, приговоров и определений, которыми разрешается конкретное дело по существу, но не ставится прямая цель дать образец подобного решения дел нижестоящим судам,
б) в форме определений судебных коллегий второй инстанции, постановлений президиумов и пленумов судов, которыми в порядке судебного надзора проверяются законность и обоснованность актов нижестоящих судов И в этом случае вышестоящий суд подтверждает правильность истолкованной и примененной нормы права или отменяет в целом либо в части акт юрисдикции нижестоящего суда с обязательными рекомендациями по правильному толкованию и применению права.
167
164 :: 165 :: 166 :: 167 :: Содержание
168 :: 169 :: 170 :: 171 :: 172 :: 173 :: 174 :: 175 :: Содержание
Значение правотворческой деятельности органов внутренних дел предопределяется тем обстоятельством, что от ее уровня и качества в конечном итоге зависит совершенство правовой базы деятельности органов внутренних дел. Наличие таковой в свою очередь - это непременное условие эффективной работы органов внутренних дел по выполнению возложенных на них задач по защите прав и свобод человека и гражданина, охране правопорядка и борьбе с преступностью.
Безусловно, совершенствование правовой базы деятельности органов внутренних дел - это не только ведомственная, но, прежде всего, государственная задача. Именно государство в первую очередь заинтересовано в том, чтобы был создан эффективный правовой режим работы органов внутренних дел. Важно отметить, что Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации уделяют значительное внимание этому направлению.
Однако очевидно и го, что основной объем правоподготовительной работы должно решать само МВД России, в том числе и по подготовке законодательных, президентских и правительственных актов. Этому придан статус одной из важнейших функций Министерства. На МВД России возлагаются задачи совершенствования нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел, разработки предложений по совершенствованию законодательства в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью1.
Созидательный характер ведомственной правотворческой деятельности, необходимость ее улучшения подчеркнуты в Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 13 сентября 1999 г № 693.
Со дня провозглашения в 1990 г государственного суверенитета России МВД России принимало самое активное участие в формировании и развитии правовой основы деятельности органов внутренних дел.
За этот период принято свыше 600 законодательных, президентских и правительственных актов на федеральном уровне, разработанных непосредственно министерством, заключено 60 международных соглашений
168
межведомственного характера, издано несколько тысяч ведомственных актов. Соответствующая работа проведена на региональном уровне.
В итоге сформированы основы новой нормативной правовой системы деятельности органов внутренних дел. Правовая база их работы по своим главным параметрам и характеристикам приближена к требованиям современного этапа развития общества и существенно отличается от ранее существовавшей союзной оснастки Основными ее чертами являются:
охват правовым регулированием всех важнейших направлений оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел;
ориентированность на повышение уровня нормативной регламентации деятельности органов внутренних дел, закрепление основных параметров их функционирования в актах высшей юридической силы;
наличие базовых законодательных актов, определяющих организационно-правовой статус органов внутренних дел и большинство направлений их работы;
открытость нормативного правового материала;
отсутствие идеологизированности нормативных правовых предписаний;
прямое действие законодательных актов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации.
Правотворческая деятельность органов внутренних дел представляет собой весьма сложный и требующий специальных познаний процесс формирования и принятия правовых актов уполномоченными должностными лицами в рамках соответствующих процедур. Основные принципы и требования этой технологии на федеральном уровне урегулированы. Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденных приказом министра внутренних дел Российской Федерации 3 октября 1997 г. № 642. На местах, в МВД. ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации также приняты аналогичные документы.
В содержательном плане правотворческая деятельность органов внутренних дел, связанная с изданием ведомственных нормативных правовых актов, включает в себя четыре основные стадии:
1) выявление потребности в правовой регламентации;
2) разработка проекта правового акта;
3) проведение правовой (юридической) экспертизы проекта правового акта;
4) принятие правового акта.
1. Выявление потребности к правовой регламентации. Данный этап является исходным моментом в правотворческой деятельности. По его результатам принимается решение на разработку соответствующего нормативного акта, поскольку имеется объективная необходимость в правовом оформлении соответствующих общественных отношений, их нормативном упорядочении.
Обстоятельствами, свидетельствующими о целесообразности издания нормативных правовых актов органов внутренних дел, являются: а) правовая неурегулированность внутриведомственных отношений; б) наличие
169
общественных связей в сфере внешнего управления, требующих правового обеспечения; в) появление потребности в изменении правового оформления общественных отношений, урегулированных ранее нормативными правовыми актами органов внутренних дел (принятие нового акта большей юридической силы по данному вопросу, изменение обстановки и т.д.); г) множественность ведомственных нормативных правовых предписаний, делающая необходимыми их систематизацию и кодификацию; д) несоответствие действующих нормативных актов характеру новых социальных связей и отношений.
Основаниями для издания нормативных правовых актов органов внутренних дел являются: акты и поручения органов государственной власти; решения руководителей органов внутренних дел; утвержденные в установленном порядке перспективные и текущие планы работы органов внутренних дел, их подразделений; инициатива других органов, общественных объединений, организаций; инициатива образовательных заведений, научно-исследовательских учреждений, подразделений и сотрудников органов внутренних дел.
В настоящее время основной формой планирования правотворческой деятельности органов внутренних дел является выделение самостоятельных разделов (приложений) в планах работы МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, других органов внутренних дел. Составляются и тематические (специальные) планы правоподготовительных работ.
В соответствии с Концепцией планирование подготовки нормативных правовых актов органов внутренних дел должно осуществляться с учетом следующих основных положений:
- приоритетная разработка актов, направленных на устранение пробелов, имеющихся в правовом урегулировании деятельности органов внутренних дел;
- правовое обеспечение новых общественных связей и отношений, связанных с деятельностью органов внутренних дел;
- сведение до минимума числа локальных актов, сосредоточение усилий на подготовке комплексных правовых актов;
- приведение ведомственных правовых предписаний в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации, общепризнанных норм международного права;
- замена союзной ведомственной нормативной правовой базы деятельности органов внутренних дел.
Среди направлений оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел приоритетными с позиций правового обеспечения определены следующие:
обеспечение надежной личной и имущественной безопасности граждан,
170
предупреждение и пресечение терроризма, экстремизма и вооруженной преступности;
борьба с организованной и транснациональной преступностью;
противодействие криминализации экономики и властных структур;
обеспечение общественной безопасности в районах социальной и межнациональной напряженности;
усиление контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, наркотиков и оружия;
борьба с новыми видами преступлений (в сфере экологии, экономики, интеллектуальной собственности, использования высоких технологий и т.п.).
Субъектами разработки нормативных правовых актов в органах внутренних дел выступают соответствующие заинтересованные службы и подразделения органов внутренних дел. Из их состава выделяются сотрудники, ответственные за состояние правотворческой работы. Разработку комплексных актов, затрагивающих интересы нескольких служб, ведут, как правило, правовые (юридические) подразделения органов внутренних дел, по сложным проектам создаются временные рабочие группы с включением в них представителей различных служб, образовательных заведений и научных учреждений.
Конечным результатом рассматриваемой стадии является формулирование замысла (концепции) конкретного правового акта, представляющего собой идеальную модель поведения участников общественных отношений. На этой основе определяются предмет и цели акта, формулируются его основные положения.
2. Разработка проекта нормативного правового акта. Эта стадия правотворческой деятельности связана с практическим воплощением замысла на издание правового акта в форме проекта соответствующего документа
Ее исходным моментом является утверждение компетентным должностным лицом органа внутренних дел плана-проспекта и календарного плана-графика подготовки нормативного документа.
В плане-проспекте определяется предполагаемая структура нормативного правового акта, раскрывается основное содержание соответствующих разделов и подразделов.
В календарном плане-графике обозначаются основные этапы работы по подготовке проекта, определяются сроки их завершения, указываются конкретные исполнители, ответственные за результаты работы.
Непосредственная разработка нормативных правовых актов представляет собой сложную творческую деятельность. В ходе ее осуществляются разнообразные действия и операции, связанные со сбором и анализом различной информации, конструированием правовых норм, оценкой соответствующих вариантов решения.
Необходимой частью данной работы является изучение информации, относящейся к предмету правового регулирования. Источниками такой
171
информации выступают конституционные и федеральные законы, правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, правовые акты субъектов Российской Федерации, ведомственные акты, статистические данные, научная литература, периодическая печать, обобщения практики применения действующих правовых актов, данные социологических и криминологических исследований, материалы заседаний коллегий и оперативных совещаний при руководителях органов внутренних дел, акты инспекторских проверок и т.д.
В обязательном порядке должны быть изучены международные договоры Российской Федерации и общепризнанные нормы международного права.
Актуальное значение имеет выбор адекватных назревшим потребностям методов (способов) правовой регламентации общественных отношений, которые должны использоваться в нормативном документе. Характер их зависит от конкретной ситуации. В то же время важно иметь в виду, что магистральным направлением является всемерное развитие позитивно-стимулирующих способов правового регулирования деятельности подчиненных органов (норм-целей, норм-рекомендаций, норм-стимулов, договорных норм). Подвижки в этой области за последние годы наметились. Вместе с тем, как показывает анализ нормативных актов МВД России, обязывающие предписания в нормативных правовых актах все еще преобладают. Безусловно, запреты являются необходимым элементом правовой регуляции. Но система регуляции, основанная на запретах, не может быть плодотворной, ее возможности ограничены. Поэтому важно оптимизировать соотношение между запрещающими и штрафными нормами, с одной стороны, и общедозволительными и рекомендательными - с другой. Там, где задачу можно решить с помощью поощрений, дозволений и рекомендаций, это должно делаться.
Проект нормативного правового акта должен быть согласован с заинтересованными службами и подразделениями органов внутренних дел, а в необходимых случаях и с другими государственными органами (органами прокуратуры, финансовыми и т.д.) и органами местного самоуправления.
Проект в обязательном порядке согласуется с другими субъектами в случаях: а) прямого поручения вышестоящего органа, указания в актах действующего законодательства; б) обязательности предписаний проекта для других органов, организаций, предприятий, учреждений и физических лиц, в) затрагивания проектом вопросов, решение которых входит в компетенцию субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.
Согласование нормативного правового акта осуществляется в форме получения визы от руководителей заинтересованных органов, подразделений, а равно соответствующих должностных лиц
3. Правовая (юридическая) экспертиза нормативных правовых актов. Все проекты ведомственных нормативных правовых актов подлежат проверке на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, нормам международного права, законодательным и иным нормативным
172