правовым актам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, принятым в пределах их полномочий, ведомственным актам высшей юридической силы. Такая экспертиза проводится правовыми подразделениями органов внутренних дел - Главным управлением правовой работы и внешних связей МВД России, отделами (отделениями) правового обеспечения МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, других территориальных органов МВД России, помощниками соответствующих начальников по правовой работе.
В процессе экспертизы, кроме того, проверяется практическая необходимость акта, правильность сделанных в нем отсылок к другим правовым актам, непротиворечивость с ранее принятыми нормативными правовыми актами по этому вопросу, обоснованность мер, предусмотренных проектом, правильность избранной формы документа и другие вопросы, касающиеся юридической техники.
4. Принятие нормативного правового акта. Правовой акт принимается путем подписания у полномоченным на это должностным лицом органа внутренних дел. Правами на издание актов управления в системе МВД России обладают руководители органов внутренних дел, их заместители и начальники соответствующих подразделений.
Вместе с тем нормативные правовые акты могут издавать только первые руководители органов внутренних дел. Остальные должностные лица органов внутренних дел издают нормативные правовые акты только в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
При этом следует иметь в виду, что существуют исключительные полномочия первых руководителей соответствующих уровней органов внутренних дел. Так, только актами Министра внутренних дел России могут быть урегулированы, в частности, вопросы, касающиеся порядка постоянного ношения и хранения сотрудниками органов внутренних дел табельного оружия, компетенции соответствующих начальников по приему на службу, порядка временного отстранения от должности сотрудников и т.д. Только первый руководитель компетентен издавать акты, которые затрагивают интересы нескольких служб, курируемых разными заместителями.
К представляемому на подпись нормативному акту прилагается пояснительная записка, в которой кратко обосновывается необходимость его издания, дается характеристика его содержания, сообщается об имеющихся разногласиях среди заинтересованных подразделений (должностных лиц) по существу предписаний.
В случаях, когда реализация правового акта повлечет дополнительные финансовые расходы, к проекту прилагаются соответствующие финансово-экономические расчеты. На подпись руководителю органа внутренних дел проект нормативного правового акта представляет начальник подразделения, являющегося головным исполнителем, или начальник Аппарата
173
Министра внутренних дел России, секретариата (канцелярии) соответствующего органа внутренних дел.
Правовые акты вступают в силу с момента их официальной регистрации в Аппарате Министра или секретариате (канцелярии) соответствующего органа внутренних дел. Исключение составляют случаи, когда в самом акте указан иной срок вступления в силу. Такой срок указывается всегда, если существуют трудности, связанные с доведением нормативного правового акта до соответствующих органов или требуется время для уяснения (разъяснения) положений акта, создания соответствующих условий, гарантирующих реализацию его норм.
Официальными источниками опубликования нормативных правовых актов МВД России являются "Вестник МВД России", "Бюллетень текущего законодательства", "Бюллетень оперативно-розыскной деятельности". На местах в качестве таких источников выступают соответствующие официальные издания органов внутренних дел. Издаются также тематические сборники нормативных правовых актов.1
Все правовые акты МВД России, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, независимо от характера содержащихся в них сведений должны пройти также процедуру государственной регистрации. Она регламентирована Указом Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации"2 и постановлениями Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"3.
Суть государственной регистрации нормативных правовых актов органов внутренних дел сводится к тому, что после подписания Министром внутренних дел нормативный акт представляется в Министерство юстиции России Там он оценивается на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, действующему законодательству и ему присваивается соответствующий номер государственной регистрации. Только после этого нормативный правовой акт вступает в силу (если в самом акте не установлен более поздний срок вступления в силу)
Нормативные правовые акты, получившие номер государственной регистрации и не содержащие ограничительных грифов, подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести". Они публикуются.
174
также в Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Принятые нормативные акты направляются в подведомственные органы. При этом головное подразделение, осуществившее разработку проекта, составляет разверстку на рассылку. В соответствии с ней Аппарат Министра обеспечивает размножение и рассылку актов.
175
1 См.: Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 1039 (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №30. Ст. 3605; 1997. №36. Ст. 4133; 1998. №17. Ст. 1915; 1998. №22. Ст. 2413; 1998. №42. Ст. 5333; 1999. № 50. Ст. 6197)
1 См., например Правовые основы деятельности МВД России. Сборник нормативных документов в 2-х томах. 2-е изд., уточн. и дополн. М., 1996; Милицейское законодательство М., 2000; Сборник нормативных правовых актов МВД России. М., 2000.
2 См.: Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации 1993. №4. Ст. 301
3 Собрание законодательства Российской Федерации 1997. № 33. Ст. 3895; №50. Ст. 5689; 1998. №47. Ст. 5771; 1999. №8. Ст. 1026.
168 :: 169 :: 170 :: 171 :: 172 :: 173 :: 174 :: 175 :: Содержание
175 :: 176 :: 177 :: Содержание
Участие органов внутренних дел в правотворческой деятельности других государственных органов обусловлено в первую очередь потребностями создания нормативной правовой базы, позволяющей осуществлять успешную борьбу с преступностью, эффективно решать задачи охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности. Органы внутренних дел напрямую заинтересованы в такой правовой оснастке. Данный общегосударственный интерес и предопределяет широкое использование органами внутренних дел правотворческих возможностей других государственных институтов - Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, федеральных и региональных органов исполнительной власти. МВД России, его территориальные органы располагают достаточным научным, информационным и людским потенциалом для такой работы.
Наряду с этим нужно иметь в виду, что у органов внутренних дел наблюдается пересечение компетенции с отдельными государственными органами. Скажем, совместная компетенция имеется в вопросах борьбы с терроризмом - с федеральными органами безопасности, в решении проблем обеспечения экономической безопасности - с органами налоговой полиции. Это объективно диктует необходимость совместных согласованных действий, в том числе в вопросах совершенствования правового регулирования соответствующих направлений деятельности.
К основным направлениям участия органов внутренних дел в правотворческой работе других государственных органов относятся следующие:
участие в законопроектной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
участие в правотворческой деятельности Президента Российской Федерации;
участие в правотворческой деятельности Правительства Российской Федерации;
участие в законопроектной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
участие в правотворческой деятельности высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
175
правотворческая деятельность, осуществляемая с другими органами исполнительной власти (межведомственное нормотворчество).
Границы участия органов внутренних дел в правотворческой деятельности других государственных органов довольно широки. Они охватывают все области общественной жизни, так или иначе связанные с выполнением возложенных на них задач. Как определено в подп. 4 п. 8 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 10391, в функции министерства входит разработка предложений по совершенствованию законодательства, подготовка проектов нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции министерства и деятельности органов внутренних дел.
В качестве приоритетных направлений участия в правотворческом процессе по линии других государственных органов выступают:
обеспечение защиты конституционного строя и территориальной целостности государства;
обеспечение личной безопасности граждан, охрана их прав и законных интересов;
борьба с коррупцией и теневой экономикой;
повышение эффективности работы по раскрытию и расследованию преступлений;
противодействие незаконному обороту спирта и алкогольной продукции, наркотических средств;
усиление контроля за оборотом оружия. частной детективной и охранной деятельностью;
совершенствование организационно-правового положения органов внутренних дел.
Участие органов внутренних дел в правотворческом процессе других субъектов осуществляется в различных формах. В первую очередь это непосредственная разработка соответствующих указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Такая работа проводится на основании поручений Президента Российской Федерации. Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, во исполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью и по собственной инициативе.
К примеру, в соответствии с Планом подготовки проектов федеральных законов на 2000 г., утвержденных распоряжением Правительства Российской
176
Федерации от 20 апреля 2000 г № 572-р МВД России определено в качестве головного исполнителя и соисполнителя по 18 проектам федеральных законов. Всего же за период с 1991 г по 1999г. по инициативе МВД России или с его непосредственным участием разработано около 600 проектов законодательных, президентских и правительственных актов, которые были приняты в установленном порядке.
Подобная работа осуществляется и на региональном уровне. Так, при активном участии соответствующих МВД, ГУВД, УВД были приняты законы: Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 21 января.
1998 г. "О пожарной безопасности", Алтайского края от 6 июня 1999 г. "О добровольной пожарной охране", Белгородской области от 28 декабря.
1999 г "Об участии населения в охране общественного порядка на территории Белгородской области", Брянской области от 14 января 2(100 г. "Об административной ответственности за нарушение общественного порядка и благоустройства в городах и других населенных пунктах Брянской области". Курганской области от 25 января 2000 г "О временном запрете на сбор, заготовку, переработку и реализацию лома цветных и черных металлов на территории Курганской области".
Сотрудники органов внутренних дел принимают участие в качестве специалистов в составе рабочих групп комитетов и комиссий законодательных органов, в работе согласительных и специальных комиссий, создаваемых по законопроектам. Они привлекаются также в качестве экспертов по соответствующим проектам нормативных правовых актов.
Постоянным является участие специалистов МВД России в работе профильных комитетов и палат Федерального Собрания Российской Федерации, в подготовке и проведении парламентских слушаний, круглых столов по тематике законопроектной деятельности, касающихся интересов органов внутренних дел.
Органами внутренних дел проводится значительный объем работы, связанной с подготовкой отзывов на проекты нормативных правовых актов, поступающих из других государственных органов. В отдельных случаях проводятся криминологические экспертизы таких актов.
Постоянный характер приобрело сотрудничество органов внутренних дел с другими государственными органами в вопросах правотворчества. Только на уровне МВД России за последние 2 года принято около 50 совместных приказов с другими министерствами и ведомствами. Наибольшее количество таких актов принято с Минюстом России. ФСБ России, ФПС России, Минтрансом России, Минздравом России.
Издаются также совместные приказы с МВД государств - членов СНГ. В частности, активная правотворческая деятельность проводится с МВД Белоруссии в рамках союзного государства.
177
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 30. Ст. 3605; 1997. № 36. Ст. 4133; 1998. № 17. Ст. 1915; № 22. Ст. 2413; № 43. Ст. 5333; 1999. № 50. Ст. 6197.
175 :: 176 :: 177 :: Содержание
178 :: 179 :: 180 :: 181 :: 182 :: Содержание
Нормативные правовые акты органов внутренних дел представляют собой подзаконные официальные письменные документы, принятые уполномоченными на то должностными лицами с соблюдением установленной процедуры, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права.
Письменная форма нормативных правовых актов органов внутренних дел означает, что в качестве их могут выступать только те акты управления, которые предстают в виде составленного законным порядком документа, служащего доказательством совершения каких-либо действий, подтверждения прав соответствующих субъектов, возложения обязанностей на определенных лиц и т.д.
Другой сущностный признак нормативных правовых актов органов внутренних дел - их правоустанавливающий характер. Они представляют собой управленческие решения, направленные непосредственно на введение, видоизменение или прекращение общеобязательных правил поведения, т.е. правил, установленных для сотрудников органов внутренних дел, а в соответствующих случаях - граждан или других юридических лиц. Ориентация на типичное (массовидное) воплощение отличает нормативные правовые акты органов внутренних дел от остальных актов управления, предполагающих однократные действия определенных субъектов в конкретных жизненных ситуациях.
Важнейшей чертой нормативных правовых актов органов внутренних дел является их подзаконность. Они издаются органами внутренних дел в соответствии, на основе и во исполнение законов Российской Федерации, правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а в определенных случаях - в соответствии, во исполнение и на основе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, вышестоящих органов внутренних дел. В силу названного они конкретизируют предписания правовых актов высшей юридической силы применительно к специфике отдельных видов общественных отношений.
Значение нормативных правовых актов органов внутренних дел состоит в том, что с их помощью государство обеспечивает конкретизацию, оперативность и дифференцированность руководства сферой внутренних дел.
"Внутренние дела" являются одной из важнейших областей жизнедеятельности общества и государства. Это тот комплекс общественных отношений, который связан с защитой жизненно важных интересов личности, общества и государства от противоправных посягательств, с поддержанием и упрочением общественного порядка и общественной безопасности1.
178
Правовые акты органов внутренних дел направлены на согласование интересов участников данных общественных отношений посредством установления или изменения общих правил поведения, а равно возложения на безличный круг субъектов определенных обязанностей. В конечном итоге они, обобщая социальный опыт и конкретизируя предписания актов высшей юридической силы, обеспечивают "сцепление" политики государства в сфере внутренних дел и исполнительной деятельности органов внутренних дел по ее реализации, согласовывают интересы участников общественных отношений.
Нормативные правовые акты органов внутренних дел одновременно являются важнейшим инструментом управленческой деятельности органов внутренних дел, средством воздействия на поведение соответствующих субъектов в интересах решения стоящих перед органами внутренних дел задач по защите прав и свобод человека, охране правопорядка и борьбе с преступностью.
Круг общественных связей, регулируемых с помощью нормативных правовых актов органов внутренних дел, ограничен в основном рамками системы МВД России. Иными словами, нормативные правовые акты органов внутренних дел призваны прежде всего регулировать внутриведомственные отношения, упорядочивать деятельность их сотрудников, служб и подразделений.
Применительно к внутриведомственным отношениям нормативные правовые акты органов внутренних дел, в частности:
- определяют перспективные и текущие ориентиры оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел;
- распределяют права, обязанности и ответственность между органами, подразделениями и сотрудниками, устанавливают основы их взаимоотношений;
- закрепляют наиболее оптимальные формы, методы и процедуры деятельности органов внутренних дел по выполнению возложенных на них задач; обеспечивают внедрение в практику работы достижений научно-технического прогресса, результатов научных исследований и разработок;
- регламентируют процессы внутреннего управления в системе МВД.