Все вышеназванное опровергается историческими примерами. Швейцария и Нидерланды успешно противостояли австрийским и испанским Габсбургам. Одним из мотивов объединения швейцарских кантонов было поддержание порядка и мирного сосуществования, что отразилось в рассматриваемых нами Соглашениях 1291 и 1315 гг. Постоянное расширение и продление свидетельствует об их эффективности. В Нидерландской конфедерации религиозное движение арминиан было успешно подавлено государственной властью. Генеральные штаты смогли подавить народные выступления в начале XVIII века. Как в Швейцарии, так и в Нидерландах существовали механизмы арбитража и мирного урегулирования споров. Общие земли находились в совместном управлении. Нидерландский флот был одним из сильнейших в мире, а международная морская приносила Республике огромные доходы, была учреждена и успешно функционировала общая для провинций Ост-Индская компания. В Республике существовали единое экономическое пространство, система налогообложения для обеспечения общих нужд, проводилась общая экономическая политика.
С точки зрения федералистов, сильная федеральная власть и поддержание суверенитета союза невозможны «при полной независимости его членов» Гамильтон, А. К народу штата Нью-Йорк (Федералист № 15). С. 112.. В конфедерации штаты сохраняют за собой суверенитет. Как следствие этого, конфедеративным образованиям присущи следующие черты, которые и проводят к нежизнеспособности союза.
Во-первых, отсутствует система органов исполнительной власти. Реализация властных решений находилась в сфере компетенции земель Там же. С.113.. Данная черта характерна не для всякой конфедерции. К примеру, в Республике соединенных провинций исполнительная власть находилась в руках Штатгальтера и Государственного совета Чистозвонов, А.Н. Республика Соединенных провинций в первой половине XVII в. / История средних веков. В 2 т. Т. 2 / под ред. З.В. Удальцовой и С.П. Карпова. М: «Высшая школа», 1991. Режим доступа: http://historic.ru/books/item/f00/s00/z0000210/st013.shtml..
Во-вторых, в конфедерации отсутствует единая правовая система. Нет общих для конфедерации законов, действующих в отношении граждан, судебной системы, механизма принудительного исполнения и привлечения к ответственности Гамильтон, А. К народу штата Нью-Йорк (Федералист № 15). С. 113-115; См.: Гамильтон, А. К народу штата Нью-Йорк (Федералист № 16) / Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. С. 118-123; Гамильтон, А. К народу штата Нью-Йорк (Федералист № 22) / Там же. С. 158-159.. Данный вывод ошибочен. К примеру, в Швейцарии союзные соглашения 1291 и 1315 гг. предусматривают деликтные и процессуальные правовые нормы, действующие непосредственно для населения Der ewige Bund der Waldstдtte vom August 1291 / Quellenbuch zur Schweizergeschichte. Kleine Ausgabe / bearb. W. Oechsli. Zьrich: Verlag SchultheЯ & Co, 1918. S. 47-49; Der Dreilдnderbund. Brunnen, 9 Dezember 1315 / Ebd. S. 64-66.. В Республике соединенных провинций также имелось общее законодательство. Судебные функции в сфере своей деятельности исполнял Государственный совет Чистозвонов, А.Н. Республика Соединенных провинций в первой половине XVII в. Режим доступа: http://historic.ru/books/item/f00/s00/z0000210/st013.shtml..
В-третьих, нет единой финансовой и налоговой системы. В конфедерации не складывается единого экономического пространства Гамильтон, А. К народу штата Нью-Йорк (Федералист № 12) / Там же. С. 96-98; Гамильтон, А. К народу штата Нью-Йорк (Федералист № 22) / Там же. С. 152-153.. Этот вывод опять же справедлив не для всякого конфедеративного образования. К примеру, Утрехтская уния предусматривала возможность введения общих налогов (ст. V), проведение согласованной денежно-финансовой политики (ст. XII) The Union of Utrecht. January 23, 1579 / The Constitution Society [website]. URL: https://www.constitution.org/cons/dutch/Union_Utrecht_1579.html..
В-четвертых, в конфедерации отсутствует сильные союзные армия и флот Джей, Дж. К народу штата Нью-Йорк (Федералист № 4) / Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. С. 46-47; Гамильтон, А. К народу штата Нью-Йорк (Федералист № 22). С. 153-154.. Это черта также характерна не для всех конфедераций. Как будет показано далее, в Соединенных провинциях была создана боеспособная общая армия, а флот был долгое время одним из самых мощных в мире.
В-пятых, принцип единогласия принятия решений на союзном уровне. Порядок принятия решений на союзном уровне крайне затруднителен Гамильтон, А. К народу штата Нью-Йорк (Федералист № 22). С. 156-157.. Однако это гарантирует учет мнения и интересов каждой земли, а также защищает отдельные земли от произвола и навязывания невыгодных решений со стороны союзного центра и большинства. Сложность в достижении общего компромисса приводит к тому, что конфедерализм не универсален: конфедерация может эффективно функционировать не всегда и везде, а лишь там, где отдельные земли могут находить компромиссные решения.
Таким образом, критика федералистов конфедерации во многом несправедлива. Их рассуждения политизированы и относятся прежде всего к американской конфедерации. Признаки, которые, по их мнению, характерны для данной формы политического устройства, опровергаются историческими примерами Швейцарии и Нидерландов.
Более взвешенная оценка конфедерации дается в классических трудах по государственному праву G. Jellinek-а. Конфедерация, по его мнению, представляет собой «длящийся, основанный на соглашении союз независимых государств в целях внешней обороны союзной территории и обеспечения внутреннего мира», а также «для достижения иных оговоренных целей» Jellinek, G. Allgemeine Staatslehre / 3. Auflage, durchges. und erg. W. Jellinek. Berlin: Verlag von 0. Haring, 1914. S. 762.. В качестве основных черт конфедерации G. Jellinek выделяют следующие.
Во-первых, «конфедерация не уменьшает суверенитет союзных государств, а скорее взаимно обязывает их в целях сохранения суверенитета исполнять некоторые функции совместно всегда или при определенных условиях». По мнению G. Jellinek-а, признак сохранения суверенитета союзных государств является обязательным для всех конфедераций Ebd. S. 762-763.. Мы склоны согласиться с данным тезисом. Необходимо, однако, более развернуто дать характеристику механизму совместного осуществления суверенных функций при сохранении суверенитета союзными государствами. Кажущиеся неразумность и невозможность, фиктивность данной конструкции и дали повод федералистам называть конфедерацию «политическим чудовищем «imperium in imperio».
В конфедеративных образованиях, как уже было обозначено выше, наиболее важные решения принимаются на основе принципа единогласия. В результате всякое союзное государство обладает правом вето. Поэтому решения союзной власти представляют собой продукт компромисса союзных государств. Иными словами, в совместном решении проявляется суверенитет каждого из них. Власть союза исходит из совместного осуществления союзными государствами своих суверенных функций. В результате конфедерация получает квази-суверенитет: политическая волю не принадлежит единому субъекту, а представляет собой совместную волю всех союзных государств.
Во-вторых, в ведении конфедерации находится ограниченный перечень вопросов, соответствующих цели объединения. По словам G. Jellinek-а, «цели объединения» охватывают «в первую очередь область международно-правовых отношений». В качестве передаваемых союзу и осуществляемых совместно функций им называются «осуществление права войны и мира, права международных договоров и права посольского представительства» Jellinek, G. Op. cit. S. 763.. Однако компетенция союза затрагивает и некоторые внутренние вопросы. Внутренние функции союзной власти либо прямо определяются целями конфедерации, либо необходимы для обеспечения деятельности союза по достижению указанных целей. К примеру, в качестве целей Швейцарской конфедерации выступает обеспечение внутреннего мира, в связи с чем союзные государства совместно принимают деликтные и процессуальные нормы. Для обеспечения совместной обороны Республика соединенных провинций устанавливала налоги и финансировала строительство крепостей.
В-третьих, «конфедерация имеет союзную власть», «которая должна заниматься делами общими для союзных государств». Однако G. Jellinek не считает ее государственной. С одной стороны, у союза «в распоряжении нет никаких государственно-правовых средств, чтобы реализовать свою волю» в отношении союзных государств. Союз может использовать только меры международно-правового характера, в том числе союзную экзекуцию для принуждения к «соблюдению международно-правовых обязательств» союзными государствами. С другой стороны, «союзная власть осуществляется лишь в отношении участников союза, т.е. государств». Властные полномочия «в отношении отдельных граждан союзу не передаются». На этом основании G. Jellinek делает вывод об отсутствии в конфедерации института общего гражданства Jellinek, G. Op. cit. S. 763, 765..
С данными рассуждениями мы вынуждены не согласиться. Институт союзной экзекуции может иметь и государственно-правовой характер. К примеру, в ст. 19 Конституции Германской империи (1871) предусматривался институт экзекуции Gesetz betreffend die Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871 / Verfassungen der Welt [die Webseite]. Zugriff: http://www.verfassungen.de/de67-18/verfassung71-i.htm.. В настоящий момент в ст. 37 Конституции ФРГ предусматривается институт федерального принуждения аналогичный по своему характеру Grundgesetz fьr die Bundesrepublik Deutschland / Gesetze im Internet [die Webseite]. Zugriff: https://www.gesetze-im-internet.de/gg/BJNR000010949.html..
Важно понимать, союз принуждает союзные государства не к исполнению международно-правовых обязательств, а к подчинению союзной власти, являющейся носителем квази-суверенитета. Союзная власть выражает общую волю всех союзных государств, в том числе и государства, подвергающегося экзекуции. Поэтому при ее осуществлении не нарушается суверенитет союзного государства. Напротив, действия его внутренних структур вступают в противоречия с его суверенной волей, осуществляемой совместно в рамках конфедерации, и союз вынужден пресечь нарушение суверенитета союзного государства со стороны данных внутренних структур.
Ошибочен вывод G. Jellinek-а об отсутствии у союзной власти полномочий в отношении отдельных граждан. Безусловно, сфера данных полномочий крайне ограничена, однако все же по отдельным вопросам союзная власть полномочия принимать решения в отношении индивидуальных лиц. Нами уже ранее отмечались наличие общих правовых норм для всей территории конфедераций в Швейцарии и в Нидерландах, а также передача части исполнительной и судебной власти союзным структурам в Республике соединенных провинций.
В-четвертых, союзная власть осуществляется союзными органами. В каждой из ранее существовавших конфедераций существовал как минимум орган представительства союзных государств. В Германском союзе - Союзное собрание (Союзный сейм), в Республике соединенных провинций - Генеральные штаты, в Швейцарской конфедерации - Тагзатцунг, в американской конфедерации - Конгресс.
Основываясь на выше обозначенных подходах, отечественные авторы разрабатывают понятие конфедерации. Перечень присущих конфедерациям в целом признаков в разных вариациях повторяется у различных авторов. Их выделение требует критического подхода к данному феномену. Однако в литературе просматривается тенденция к указанию традиционно выделяемых признаков без достаточного критического анализа.
В частности, Р.В. Попов, «основываясь на историческом опыте», среди признаков конфедерации указывает в том числе следующие: «право «нуллификации» у союзных государств; «бюджет <...> формируется за счет добровольных взносов субъектов»; «свобода выхода из конфедерации», «режим перемещения граждан одного государства-члена конфедерации на территорию другого государства-члена конфедерации значительно упрощен по сравнению с третьими странами» Попов, Р.В. Конфедерация государств: История и современность: Автореф. дис. ... канд. юр. наук / Р.В. Попов. М., 2002. С. 19-20.. Однако изучение исторического опыта как раз позволяет отчасти опровергнуть указанные выводы. При обращении к конфедеративным учредительным актам право нуллификации. Бюджет Республики соединенных провинций формировался за счет налогообложения. Конфедеративные соглашения Швейцарии и Нидерландов заключались на вечные времена. Простота перемещения в пределах конфедерации не отличает конфедерацию от иных международных соглашений, которые вводят упрощенный режим перемещения.
С.О. Азаров приводит довольно обширный перечень признаков. Среди них также есть уже подвергнутые нами сомнению: «субъекты конфедерации обладают правом свободного выхода»; союзным государствам «принадлежит право нуллификации», «бюджет формируют[ся] за счет добровольных взносов» союзных государств». Кроме того, исследователь в качестве черт конфедерации называет следующие характеристики: «органы конфедерации <...> лишены по отношению к ее субъектам властных полномочий»; «правовые акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия, адресованного к гражданам», «органы конфедеративной власти не обладают правом введения непосредственного налогообложения» Азаров, С.О. Правовые отличия конфедеративного государственного устройства от федерации / С.О. Азаров // Бизнес в законе. 2013. № 2. С. 110-111.. Однако в Нидерландах, как уже отмечалось, присутствовало налогообложение на союзном уровне, а союзные органы обладали административной властью. Как в Швейцарии, так и в Республике соединенных провинций присутствовали нормы непосредственного действия.
Примечательно, по мнению С.О. Азарова, «утрата одного из признаков конфедеративной связи означает ее переход в новое качество» Там же. С. 111.. Неясно, о каком качестве идет речь. Если данный тезис подразумевает, что все вышеописанные признаки являются сущностными и их утрата влечет переход конфедерации в иную форму политического объединения, то конфедераций в мировой истории вовсе не существовало. Если данный тезис означает, что в процессе политического развития конфедерации присущи различные признаки, указанные автором, то понятие «конфедерация» утрачивает свою определенность и теряет свою научную ценность.
Данная мысль находит соответствующее отражение в рассуждениях В.Б. Лилияк. В силу переходного характера «конфедерация <...> не обладает признаками незыблемого, универсального характера». При этом автор резонно замечает, что «традиционно выделяемые [признаки] <...>: отсутствие исполнительной власти; отсутствие судебных органов; отсутствие единой системы права; отсутствие единого гражданства; отсутствие единой денежной единицы; отсутствие единой бюджетной политики и т.д. - опровергаются объективной международно-правовой реальностью» Лилияк, В.Б. Указ. соч. С. 29..
Причина указанных ошибок в отказе исследователей от попыток понять суть рассматриваемого феномена и концентрации на его внешних проявлениях, а также в поверхностном отношении к историческому опыту. В качестве конфедераций начинают рассматриваться такие политические образования, которые имеют с ними очень отдаленное сходство. Для провозглашения политического образования конфедерации становится достаточно, чтобы оно подходило хотя бы под несколько признаков. Такое «снисходительное» отношение объясняется переходным характером и мнимой «аморфностью» конфедерации. В своем стремлении найти конфедерализм, где это только возможно, отдельные авторы размывают понятие, и так крайне сложное для осмысления. В результате именно подобного непозволительно вольного отношения к исследуемому нами понятию оно и приобретает «аморфный» характер.