принцип адекватной законотворческой деятельности в сфере земельного надзора, согласно которому проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, призванные регулировать отношения в названной сфере, должны учитывать изменения в понимании земельного надзора, его целей, задач и принципов [8].
Государственный надзор за использованием и
охраной земель призван обеспечить исполнение земельного законодательства,
соблюдение установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнение
мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного
самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также
гражданами. В современных условиях государственный надзор за рациональным
использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше.
Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам,
землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по
самостоятельному хозяйствованию на земле. Однако такая деятельность не должна,
как указано в статье 36 Конституции Российской Федерации[9], наносить ущерб
окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц.
Углубление земельной реформы и формирование новых земельных отношений, основанных
на введении частной собственности на землю, при сохраняющемся потребительском
отношении к её использованию вызывает необходимость усиления государственного
надзора за использованием и охраной земель[5].
1.3 История возникновения государственного земельного надзора, его особенности и развитие
государственный орган земельный надзор
Разумное использование земли с давних пор является одной из основных и постоянных функций государства, а государственный контроль, в свою очередь, служит мерой воздействия, побуждающей к эффективному использованию земельных ресурсов.
Позже, в 70-80-е годы прошлого столетия, в СССР управлением и охраной природы занимались 18 различных министерств и ведомств, а функции контроля за состоянием земельных ресурсов совмещались с функциями их эксплуатации и использования. С конца 80-х годов XX века органы управления в этой области неоднократно реорганизовывались, а постоянные экономические преобразования несколько отодвинули проблемы рационального использования земельных ресурсов. В целях усиления государственного контроля за использованием земель в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2004 года № 418 земельный контроль перешел в ведение Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. В результате существенно увеличилось число проверок, выявленных и устраненных нарушений земельного законодательства[10]. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года № 689 утверждено «Положение о государственном земельном контроле», которое устанавливает порядок осуществления государственного земельного надзора Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами. Задачей государственного земельного надзора является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" Федеральная регистрационная служба была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). С 1 марта 2009 года Росреестру переданы полномочия Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости), а Роснедвижимость упразднена. Поэтому полномочия по государственному земельному надзору в настоящее время возложены на Росреестр и ее территориальные органы[10].
В октябре 2012 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было дано поручение повысить эффективность государственного земельного надзора, что явилось катализатором подготовки законопроектов в этой области. Были сформулированы основные направления развития законодательства, выявлены нормы, которые препятствовали развитию земельного надзора[11].
Так, с 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2014 № 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[12], который изменяет отдельные положения Земельного кодекса, а именно законодателем переработана глава XII Земельного кодекса с целью совершенствования системы государственного земельного надзора, муниципального и общественного земельного контроля, установлены новые основания для проведения внеплановых проверок соблюдения земельного законодательства, введена новая форма осуществления государственного земельного надзора - административное обследование объектов земельных отношений. Кроме того, законом были закреплены права государственных инспекторов по использованию и охране земель.
В новой редакции Земельного кодекса определен предмет проверок при осуществлении государственного земельного надзора и включены права должностных лиц органов государственного земельного надзора.
Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.
Земельный кодекс определил полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению порядка осуществления муниципального земельного контроля. Это позволит при организации надзора учесть специфику регионов и улучшить качество нормативного правового регулирования при его проведении. В целях более тесного сотрудничества и выработки единой политики при организации государственного и муниципального земельного контроля планируется заключать соглашения о взаимодействии Росреестра с органами власти субъектов Российской Федерации.
В вопросах организации и осуществления государственного земельного надзора тоже произошли заметные изменения. В частности, хотелось бы отметить предоставленную государственным инспекторам по использованию и охране земель возможность задействовать дистанционные методы при осуществлении государственного земельного надзора. До недавнего времени существовала единственная форма земельного надзора - проверка. Для ее проведения нужны были основания. Перечень таких оснований был закрытым, а нарушения требований законодательства, надзор за соблюдением которых возложен на Росреестр, как правило, не создают угрозы и не вызывают последствий, которые позволяли бы инициировать проведение внеплановых проверок[11].
Новыми положениями Земельного кодекса Российской Федерации, вступившими в силу с 1 января 2015 года, введен институт административного обследования объектов земельных отношений. Под административным обследованием понимается исследование состояния объекта земельных отношений, способов его использования на основании сведений, содержащихся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, данных дистанционного зондирования Земли и результатов непосредственного осмотра объектов земельных отношений.
Цель административного обследования - увеличить число земельных участков, в отношении которых установлено наличие или отсутствие нарушений земельного законодательства. Выявление признаков нарушения земельного законодательства в результате проведения административных обследований является основанием для внеплановой проверки соблюдения земельного законодательства в отношении лица, допустившего нарушение. Внедрение практики административных обследований позволит сократить число проверок законопослушных граждан и юридических лиц и сосредоточить внимание на пресечении правонарушений и их профилактике[1].
Другим положительным эффектом применения дистанционных форм осуществления государственного земельного надзора является увеличение площади земель, в отношении которых проведены надзорные мероприятия, возможность осуществления надзора в удаленных и труднодоступных районах, что приведет к сокращению временных и финансовых затрат соответствующей целевой направленности.
Для эффективной реализации предоставленных полномочий по проведению административных обследований и автоматизации процессов таких обследований и проверок соблюдения земельного законодательства Росреестром запланировано создание автоматизированной информационной системы. Предполагается, что она позволит государственным инспекторам на своих рабочих местах получать доступ к основным информационным ресурсам ведомства, осуществлять загрузку и работу с имеющимися данными дистанционного зондирования Земли, проводить визуальный анализ и сопоставление сведений государственного кадастра недвижимости, Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и составлять необходимые документы по результатам проведения административного обследования. Кроме того, система обеспечит автоматизацию составления документов при организации и проведении проверок, рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также составление статистической отчетности о результатах осуществления государственного земельного надзора[11].
Другим важным направлением работы по совершенствованию законодательства являлось увеличение размеров административных штрафов за нарушения земельного законодательства и нарушения, связанные с неисполнением предписаний об устранении таких нарушений.
Размеры административных штрафов за нарушения земельного законодательства не пересматривались с момента принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в 2001 году. За это время экономическая ситуация в стране значительно изменилась, и в настоящее время штраф за самовольное занятие земельного участка, равный 1 тыс. руб. для граждан и 20 тыс. руб. для юридических лиц, зачастую меньше размера земельного налога, а тем более выгоды от эксплуатации земельного участка.
В практике известны случаи неустранения нарушений более трех лет. Правонарушитель оплачивает штрафы и ничего не меняет. Увеличение размеров административных штрафов предполагает создание ситуации, при которой экономически выгоднее устранить нарушение, нежели продолжать использовать земельный участок с нарушением требований законодательства.
Вступил в силу Федеральный закон от 08.03.2015 № 46-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[13], предусматривающий определение размера административного штрафа за нарушения земельного законодательства в зависимости от кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено правонарушение. Кроме того, в целях исключения фактов неустранения нарушений земельного законодательства значительно увеличен штраф за неисполнение предписания об устранении нарушения, особенно в случае повторного неисполнения предписания.
Увеличение административных штрафов за нарушения земельного законодательства в свою очередь приведет к росту числа жалоб на вынесенные постановления о назначении административных наказаний, а также на действия государственных инспекторов по использованию и охране земель при проведении проверок.
В связи с этим должны быть повышены требования к качеству документов, составляемых по результатам проведения проверки, и к качеству рассмотрения дел об административных правонарушениях.
В частности, следует исключить из практики работы государственных инспекторов по использованию и охране земель нарушения, которые неоднократно выявлялись в результате прокурорских проверок и проверок, проводимых в рамках ведомственного контроля. Среди таких нарушений - несоблюдение порядка уведомления о проведении проверки или проведения процессуальных действий, осуществление проверки в отсутствие представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, оформление документов с отступлением от требований, установленных законодательством и другие. Часть из указанных нарушений может быть устранена в результате внедрения автоматизированной информационной системы.
Для создания условий по сбору доказательств наличия нарушений земельного законодательства и их фиксации Росреестром проводится оснащение подведомственных управлений высокоточным геодезическим оборудованием. Предусмотрено оснащение каждого территориального отдела управлений Росреестра комплектом, включающим в себя средство измерения (электронный тахеометр или комплект спутниковых геодезических приемников), а также электронные устройства для обработки результатов измерений и вывода их на печать.
Объединение средств измерений, устройств обработки их результатов и автоматизированной информационной системы позволит сделать значительный шаг в направлении повышения качества и результативности осуществления государственного земельного надзора, снижения числа правонарушений при использовании земельных участков.
Еще одна функция Росреестра, реализуемая в рамках осуществления государственного земельного надзора, - надзор за соблюдением органами местного самоуправления требований земельного законодательства при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
В Росреестр поступает значительное число обращений граждан по поводу нарушений требований законодательства, совершаемых органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков. С фактами таких нарушений сталкиваются и государственные инспекторы при проведении проверок исполнения предписаний.
При проверке органов местного самоуправления должностные лица Росреестра осуществляют надзор:
за соблюдением установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений граждан или юридических лиц о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков;
за законностью удовлетворения или отказа в удовлетворении органом местного самоуправления заявления гражданина или юридического лица о предоставлении находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка.
Внедрение описанных нововведений земельного
законодательства потребует от Росреестра кропотливой работы, направленной на их
реализацию, что в итоге должно привести к минимизации числа фактов
использования земель с нарушением требований законодательства, способствовать
защите законных прав и интересов законопослушных собственников земельных
участков[11].
1.4 Нормативно-правовая
база, регламентирующая осуществление государственного земельного надзора
Эффективность всякого явления определяется, во-первых, необходимостью этого явления всему обществу, во-вторых, наличием у него правовой основы. Данное утверждение в полной мере относится к понятию государственного земельного надзора, деятельность которого основана на нормативно-правой базе.
Нормативно-правовая база - это совокупность законов, постановлений, распоряжений, инструкций и прочих нормативных документов, регулирующих деятельность в определенном секторе общественной жизни.
Нормативно-правовая база подчиняется вертикали, логически соединяющей уровень федерального, областного и муниципального законодательства. Началом такой вертикали является закон, принятый на федеральном уровне, и носящий рамочный характер, то есть определяющий основные положения по применению тех или иных норм. Конкретные нормативные правовые акты принимаются затем на региональном и муниципальном уровне [15].
Нормативный правовой акт - это официальный документ правотворческого органа, в котором содержатся правовые нормы. Под правовой нормой следует понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера [16].
Нормативные правовые акты создаются в основном государственными органами, имеющими право принимать нормативные решения по тем вопросам, которые переданы им для разрешения. При этом они выражают волю государства. Отсюда проистекает их властность, официальность, авторитарность, обязательность.