Материал: Финансовые санкции за нарушение законодательства о рекламе: административно-правовой аспект
УФАС по Ленинградской области неправильно применило норму права (часть 2 статьи 21 закона «О рекламе»), так как на момент вынесения постановлений о назначении наказаний (18.09.2014г. и 20.12.2014г.) реклама пива допускалась законом. В соответствии с изменениями, внесенными в закон «О рекламе» Федеральным законом от 21.07.2014г. № 325-ФЗ, реклама алкогольной продукции не должна размещаться «в периодических печатных изданиях, за исключением рекламы пива и напитков, изготавливаемых на основе пива, а также вина и игристого вина (шампанского), произведенных в Российской Федерации из выращенного на территории Российской Федерации винограда, которая не должна размещаться на первой и последней полосах газет, а также на первой и последней страницах и обложках журналов» (п. 1 ч. 2 ст. 21).
В результате ошибочного правоприменения УФАС по Ленинградской области, во-первых, был незаконно взыскан штраф с гражданина (генерального директора) в размере 5 тысяч рублей, во-вторых, рекламодатель ООО «Выборгстат» был незаконно привлечен к административной ответственности, так как не являлся субъектом рассматриваемого административного правонарушения, в-третьих, были незаконно привлечены к ответственности и рекламодатель и рекламораспространитель, так как на момент вынесения постановлений о назначении наказания реклама пива допускалась, за исключением ее размещения на первой и последней страницах газет (обстоятельство такого размещения рекламы пива УФАС по Ленинградской области установлено не было).
Правоприменение требует концептуализации фактов, то есть их осмысления по правилам логики. Это является ключевой проблемой практики как судов, так и других государственных органов, осуществляющих применение права. Как отмечает Бержель Ж.-Л., факты «должны быть подведены под положения закона или договора, то есть ситуация должна быть квалифицирована относительно фактов, за которыми позитивное право закрепляет какие-то юридически следствия». Концептуализация фактов непосредственно связана с процессом доказывания. Рассмотрим эту проблему на примере следующего дела.
ОАО «Акционерно-коммерческий банк «Град-Банк» (далее - ОАО «Град-Банк») было вменено в вину распространение ненадлежащей рекламы: в качестве возможного условия предоставления вклада ОАО «Град-Банк» указал только один аспект существенной информации: «принимает вклады от населения с доходностью до 18% годовых».
Управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее - УФАС по Хабаровскому краю) вынесло постановление от 24.04.2008 № 28 о привлечении ОАО «Град-Банк» к административной ответственности по статье 14.37 КоАП РФ в виде штрафа в минимальном размере - 40 тысяч рублей (максимальный размер штрафа согласно КоАП РФ в редакции от 22.06.2007г. составлял 500 тысяч рублей).
УФАС по Хабаровскому краю пришло к выводу, что ОАО «Град-Банк» нарушило статью 14.3. КоАП РФ, так как реклама не соответствует требованиям закона «О рекламе»: «не допускается реклама, в которой отсутствует часть существенной информации о рекламируемом товаре, если при этом искажается смысл информации и вводятся в заблуждение потребители рекламы, не допускается; реклама банковских услуг не должна умалчивать об иных условиях оказания соответствующих услуг, влияющих на сумму доходов» (ч. 7 ст. 5, п. 2 ч. 2 ст. 28).
Арбитражный суд Хабаровского края согласился с постановлением антимонопольного органа и также пришел к выводу об отсутствии полной информации о всех возможных процентных ставках, предлагаемых ОАО «Град-Банк» потребителю, при том, что максимальная ставка - 18% годовых - в рекламе указана и тем самым вводит в заблуждение потребителя.
Суды апелляционной и кассационной инстанций не усмотрели в действиях ОАО «Град-Банк» состава административного правонарушения. Шестой арбитражный апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и ненормативный акт антимонопольного органа. Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа оставил без изменения постановление суда апелляционной инстанции, придя к выводу, что «максимальный размер ставки по вкладам формирует интерес и побуждает потребителя обратиться за подробной информацией». Таким образом, суд кассационной инстанции признал за ОАО "Град-Банк" право на привлечение внимания к услуге путем размещения такой неполной рекламной информации.
Президиум ВАС РФ принял постановление от 31.03.2009г. № 15275/08, признав законным решение, вынесенное судом первой инстанции, и отменил постановления судов апелляционной и кассационной инстанций. ВАС РФ подтвердил законность постановления антимонопольного органа и суда первой инстанции, перечислив ряд условий, которые должны были быть сообщены банком потребителю наряду с максимальной ставкой в 18% годовых, такие, например, как срок вклада и процентная ставка, влияющие на окончательную сумму доходов вкладчиков. ВАС РФ в мотивировочной части постановления подробно разъяснил, что в рекламе должна присутствовать не только привлекательная для потребителя информация, но и существенная информация, которая может повлиять на осознанный выбор банковской услуги.
Анализ данного дела выявляет проблему различного толкования смысла рекламной информации. В данном деле для антимонопольного органа, судов первой и высшей инстанции содержащаяся в рекламе информация - «до 18%» -является существенной и при отсутствии указания на более низкие проценты способной ввести в заблуждение потребителя. По мнению судов апелляционной и кассационной реклама ОАО «Град-Банк» не вводит потребителя в заблуждение, так как в ней не указаны конкретные проценты по вкладам, а наличие ссылки на максимальную ставку не является существенным условием.
Суд первой инстанции, напротив, сделал правильный вывод, что реклама ОАО "Град-Банк" вводит в заблуждение, так как в ней не содержатся не только большая часть условий, но и другая информация, необходимая потребителю для принятия правильного решения.
По нашему мнению, антимонопольному органу для устойчивости своего постановления следовало дать дополнительное обоснование, что в рекламе ОАО «Град-Банк» отсутствует указание на средний процент по курсу Центрального банка РФ, который в 2009 году составлял 11% годовых, и отсутствует указание на минимальный процент по вкладу, например, 2% годовых: минимальный и средний проценты не могли бы заинтересовать потребителя, потому и не были указаны ОАО «Град-Банк» в рекламе своих услуг. Такая полная аргументация, указывающая на недобросовестность рекламораспространителя, исключила бы альтернативное толкование исследуемой рекламной информации при обжаловании в судах постановления антимонопольного органа.
Около четверти всех постановлений ФАС России и ее территориальных органов о наложении штрафов оспариваются организациями в суде: в 2012 году было оспорено 22% таких решений. За десять лет, с 2002 года по 2012 год, количество обжалований постановлений антимонопольных органов в процентном соотношении существенно не изменилось, а вот количество отмененных судами постановлений уменьшилось с 41% до 26%, что может свидетельствовать о положительной динамике качества правоприменения в работе антимонопольных органов, представленной в Таблице 1. Вместе с тем в деятельности антимонопольных органов сохраняются негативные аспекты правоприменения.
Таблица 1
Отмена судом постановлений ФАС о наложении штрафа
Приведем пример из практики Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - УФАС по Сахалинской области), которое неправильно установило юридически значимые обстоятельства дела. Данное решение было оспорено в суде апелляционной инстанции. Пятый арбитражный апелляционный суд оставил в силе решение Арбитражного суда Сахалинской области, отменившего постановление УФАС по Сахалинской области, назначившего ООО «Ломбард Люкс» штраф в размере 100 тысяч рублей за нарушение законодательства о рекламе (ч. 1 ст. 14.3, ч. 3 ст. 19). По мнению антимонопольного органа ООО "Ломбард Люкс" разместило свою рекламу на знаке дорожного движения, что не допускается ч. 3 ст. 19 закона «О рекламе». Суд апелляционной инстанции установил, что штендер с рекламой не находился на дорожном знаке, а был привязан к нему цепью, в конце рабочего дня заносился в офисное помещение юридического лица и, следовательно, опасности для дорожного движения не создавал.
Рассмотренное дело указывает на дефект доказывания, в процессе которого были неправильно установлены обстоятельства дела и сделан неверный вывод о наличии вины в действиях ООО «Ломбард Люкс».
Особенностью антимонопольного правоприменения в России по данным 2012 и 2013 гг. является «активное по мировым меркам антимонопольное ведомство, преобладание дел в отношении относительно небольших компаний и низкие стандарты доказывания».
Можно допустить, что это связано в том числе и с квалификацией специалистов, работающих в ФАС России и его территориальных органах. В соответствии с частью 6 статьи 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам всех должностных лиц антимонопольного органа установлены Приказом ФАС России от 03.07.2012 N 456 и в прежде всего включают знание законодательства РФ «в рамках компетенции ФАС России».
На практике это требование не удается соблюдать в полной мере. Согласно положениям Правил № 508 рассмотрение дел о нарушениях законодательства о рекламе должно включать важную базовую деятельность антимонопольного органа и лиц, участвующих в деле: доказывание. Пунктами 13, 15, 25, 28, 34, 41 Правил № 508 предусмотрен порядок представления доказательства, их исследования и оценки. Антимонопольный орган, рассматривая дело, обязан выполнить целый ряд процессуальных действий, направленных на доказывание юридически значимых для дела обстоятельств (п. 28), в том числе он обязан знакомится с письменными и вещественными доказательствами, заслушивать объяснения лиц, участвующих в деле, исследовать заключение эксперта, огласить письменные объяснения и заключения. Особые строгие требования предъявляются к содержанию решения, в мотивировочной части которого должно быть дано подробное обоснование выводов по делу с указанием на установленные обстоятельства, доказательства, факты (пп. «а», «б» п. 41).
В юридической литературе отмечается, что необходимо «готовить достаточно квалифицированные кадры государственных служащих, в компетенцию которых входит применение норм этой отрасли права, обеспечивая возможность проверки правильности этих решений». Однако дефицит квалифицированных кадров с юридическим образованием отрицательно сказывается на качестве правоприменения. Несмотря на многочисленные отмены судами решений и постановлений ФАС Россиии и его территориальных органов последние вновь допускают ошибки в правоприменении. Причина заключается в том, что специалисты и руководители антимонопольных органов зачастую руководствуются не требованиями Правил № 508 в части соблюдения процедуры доказывания и не повторяющимся опытом ошибочного применения права, выявленным судами. Очень часто они руководствуются, как считают в литературе, другими мотивами, а именно: «отбор дел, так и их оформление, сама логика принятия решений, определяется ведомственной, а не правовой логикой, без особой оглядки на судебную перспективу.»
Анализ правоприменения антимонопольными органами законодательства о рекламе позволяет сделать в данной главе следующие выводы:
. В закон «О рекламе» регулярно вносятся изменения, что требует от антимонопольных органов постоянного отслеживания таких изменений и правильного уяснения смысла новых правовых норм в процессе правоприменения.
. Антимонопольные органы наделены сходными с судами полномочиями, назначая значительные суммы штрафов за нарушение законодательства о рекламе. Анализ отдельных случаев правоприменения законодательства о рекламе антимонопольными органами указывает на ошибки выбора правовых норм и ошибочное уяснение их смысла, неправильное установление фактических обстоятельств дела, что приводит к нарушению прав хозяйствующих субъектов и увеличению количества судебных дел. Существует необходимость повышения уровня юридической грамотности должностных лиц антимонопольных органов в вопросах правовой квалификации дел.
. С целью эффективного административного регулирования правоотношений в сфере рекламы антимонопольному органу следует подробно излагать свои выводы в мотивировочной части ненормативного акта (решения, постановления, предписания), чтобы минимизировать вероятность его отмены и уменьшить бюджетные расходы на администрирование.
Заключение
Исследование, проведенное в данной выпускной квалификационной работе, позволяет автору сделать следующие выводы.
. В России законодательство о рекламе представляет собой комплексный правовой институт, включающий в себя нормы гражданского, административного и других отраслей права. Начавшийся в 1990-х годах процесс формирования и развития российского законодательства о рекламе привел к принятию основополагающего в этой сфере нормативно-правового акта, регулирующего данную область правоотношений, - Федерального закона «О рекламе». Данный закон определил особенности рекламы как объекта правового регулирования, субъектов рекламной деятельности, установил государственные органы в сфере контроля за рекламной деятельностью и наделил их соответствующими административными полномочиями.
. Основным способом правового регулирования рекламной деятельности в России является государственное регулирование. Собственно государственное регулирование рекламной деятельности в России - это регулирование, осуществляемое органами государства, государственными организациями и государственными должностными лицами. Ключевую роль в обеспечении публичного интереса в соблюдении законодательства о рекламе принадлежит федеральной антимонопольной службе, осуществляющей контроль и надзор за правомерным поведением всех субъектов рекламной деятельности. Основным направлением деятельности Федеральной антимонопольной службы России и ее территориальных органов является выявление и пресечение правонарушений в области законодательства о рекламе, а также привлечение к административной ответственности виновных физических, юридических и должностных лиц.
. Коллизии публичных и частных интересов в рекламной деятельности вызывают необходимость правового регулирования и государственного контроля за рекламной деятельностью, в том числе административно-финансовых санкций как меры принудительного характера для защиты потребителей от неправомерных действий производителей и распространителей рекламы. Обеспечение частного интереса при осуществлении рекламной деятельности требует соблюдения конституционных гарантий на судебную защиту прав и свобод человека, включая возможность оспаривания актов государственных органов, регулирующих рекламу.
. Применение финансовых санкций и совершенствование порядка их назначения имеет важное значение для поддержания режима законности и воплощения норм рекламного законодательства в деятельность всех участников рекламных правоотношений. От правоприменительной деятельности антимонопольных органов в решающей степени зависит своевременное и эффективное осуществление нормативно-правовых предписаний, обеспечивающих реализацию субъективных прав и юридических обязанностей в поведении субъектов рекламной деятельности. Необходимо законодательно более точно определить процессуальные (процедурные) формы рассмотрения и решения соответствующих дел в области административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе.
. Целесообразно в соответствии с уже действующим законодательством обеспечить подготовку более квалифицированных кадров государственных служащих для антимонопольных органов, в компетенцию которых входит применение норм отраслей права, регулируемых в пределах их полномочий, чтобы создать условия для принятия законных и обоснованных решений, проверки их правильности и, соответственно, степени квалификации этих государственных служащих.
. Эффективное предупреждение правонарушений в сфере рекламы возможно только при соблюдении общих правил назначения наказания, установленных статьей 4.1. КоАП РФ. Это должно обеспечиваться согласованностью норм общей и особенной частей КоАП РФ, в частности, таким установлением нижнего предела финансовых санкций, которые позволяют антимонопольным органам и судам учитывать все обстоятельства конкретного дела и избирательно выбирать предложенный законом размер штрафа.