Материал: Финансовые санкции за нарушение законодательства о рекламе: административно-правовой аспект

С принятием Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» (далее - закон «О рекламе») начался новый этап в развитии правового регулирования рекламной деятельности. Введение в действие нового закона «О рекламе» не устранило некоторые важные пробелы и противоречия в законодательстве. В частности, по мнению некоторых ученых, закон «О рекламе» регулирует отношения, не относящиеся к продвижению товаров на рынке вообще (социальная реклама), и не регулирует отношения, связанные с продвижением товаров, работ, услуг, осуществляемым посредством информирования физическими, юридическими лицами, и не связанные с предпринимательской деятельностью. Закон «О рекламе» не содержит каких-либо упоминаний о международных актах и обычаях в сфере рекламы, что нельзя признать обоснованным.

Отношения, возникающие в рекламной деятельности, регулируются не только Законом о рекламе, но и принятыми в соответствии с ним иными федеральными законами и подзаконными нормативными актами. Основополагающие кодифицированные акты, такие как Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, КоАП РФ, содержат нормы, регулирующие отношения в сфере рекламы. Конституция РФ определяет основные принципы правового регулирования рекламы. Гражданским правом РФ регулируются организационно-правовой статус субъектов рекламной деятельности, их вещные права и имущественные отношения, обязательства и договоры.

Административное право регулирует полномочия антимонопольных и иных административных органов, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере рекламы, процедуру привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере рекламы. Согласно Закону о рекламе «отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации» (ст.4).

Таким образом, правовые нормы, регулирующие рекламную деятельность, входят в состав различных отраслей права. Значительная часть этих норм входит в гражданское, административное и конституционное право. Эволюция законодательства о рекламе вновь воскресила интерес к «дискуссии о соотношении КоАП РФ и специального законодательства, о юридической технике фиксации административных правонарушений и установления административной ответственности в области рекламы». Высказывается мнение, что КоАП РФ, вступивший в действие 1 июля 2002 года, положил начало новому этапу в административно-правовом регулировании рекламной деятельности.

В научной литературе выявились различные подходы к пониманию рекламы как объекта правового регулирования. Один из них представлен в действующем законе «О рекламе», в котором законодатель определяет рекламу как информацию о каком-либо объекте. Согласно другому подходу реклама - «это деятельность по подготовке и распространению сведений о рекламируемом объекте». Особый «коммуникативный» акцент в правовом определении рекламы предлагает сделать М.В.Баранова: «Реклама - это особая форма юридически значимой коммуникации, оказывающая воздействие на неперсонифицированный круг лиц с целью законной популяризации и/или реализации объекта рекламирования». Общепринятым считается, что реклама всегда является информацией, но не всякая информация есть реклама. В этой связи высказывается суждение, что трактовка рекламы как вида информации не вполне последовательна, поскольку информация как сумма сведений имеет правовое значение только при ее передаче. При таком подходе рекламная деятельность обоснованно трактуется как преимущественно вид предпринимательской деятельности, как субинститут гражданского и предпринимательского права. Отсюда вытекает и различие в точках зрения относительно методов правового регулирования данных правоотношений отношений в сфере рекламы. Регулирование рекламной деятельности в Российской Федерации осуществляется целым рядом различных институтов и органов. В литературе все группы факторов, воздействующих на рекламу подразделяют на государственные (законодательные, правительственные) и негосударственные.

Правовое регулирование и контроль рекламной деятельности в Российской Федерации осуществляется двумя способами - в виде государственного регулирования и в виде саморегулирования. Саморегулирующие рекламную деятельность организации имеются во всех развитых странах. Саморегулирование рекламной деятельности предполагает добровольный контроль субъектов рекламы за своей деятельностью, основанной «не только на силе закона, но и на правилах, установленных самим деловым сообществом».

В некоторых работах, государственное регулирование рекламной деятельности сводится к установлению общих и специальных требований (норм) к рекламе. В современном понимании государственное правовое регулирование рекламы является составной частью ее правового регулирования.

В научной литературе высказывалось мнение, что обеспечение четкого соблюдения представителями рекламной индустрии норм действующего законодательства о рекламе может быть достигнуто не столько путем усиления государственного контроля, сколько «путем развития саморегулирования рекламной отрасли за счет расширения применения таких источников права как обычаев делового оборота, всесторонне проработанных и собранных в различных «этических» кодексах». Однако действующая модель регулирования рекламной деятельности в России «сочетает в себе государственные и негосударственные (саморегулирующиеся) механизмы с преобладанием первых».

Государственное регулирование рекламной деятельности в России осуществляется посредством создания законодательной основы и формирования системы исполнительных органов, осуществляющих административный контроль за рекламной деятельностью. По мнению специалистов, «только в двух странах мира - в Испании и России - приняты законы о рекламе. Во Франции нет одного общего закона, но приняты законы по отдельным видам рекламы, часть законодательных норм о рекламе рассредоточена в статьях других законов». В США насчитывается свыше 20 только центральных ведомств, в функции которых входит регулирование рекламы, но приоритет отдается судебным прецедентам и саморегулированию в рекламе.

В научной литературе предлагается при планировании правотворческой деятельности в сфере рекламы «установить - существует ли альтернатива юридическому регулированию и складывающемуся институту саморегулирования». На практике это означало бы сведение государственного вмешательства в рекламную деятельность до минимума. Исключение из этого принципа составлял бы только специальный контроль, например, за рекламой табачных изделий, алкоголя, а также введение ограничений для рекламы, способной причинить вред детям. В остальных случаях, по мнению Н.Н.Карташева, имеющиеся в законе «О рекламе» запреты и ограничения направлены на реализацию права потребителя на получение достоверной и добросовестной информации».

Таким образом, в России законодательство о рекламе представляет собой комплексный правовой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского и других отраслей права, прежде всего административного права в части введения нормативных предписаний, запретов и ограничений в отношении рекламной деятельности. В случае их нарушения устанавливается административная ответственность, а для осуществления контроля и надзора за соблюдением законодательства о рекламе создается уполномоченный государством специальный административный орган. Поэтому правомочия административных органов, регулирующих рекламу, рассматриваются в следующем параграфе.

1.2 Полномочия административного органа в сфере регулирования и контроля за соблюдением законодательства о рекламе

В юридической литературе отмечается, что государство считает необходимым «осуществлять систематический контроль за возникновением и развитием определенных видов правоотношений». Это положение относится и к правоотношениям в сфере рекламной деятельности. В настоящее время в России действует система государственных и муниципальных органов, осуществляющих регулирование и контроль за соблюдением законодательства о рекламе. В эту систему входят Федеральная антимонопольная службы (ФАС России) и ее территориальные органы на местах, судебные органы, органы прокуратуры, органы внутренних дел, органы местного самоуправления и иные органы исполнительной власти.

В юридической литературе высказывается мнение, что государственное регулирование рекламной деятельности образует систему и включает следующие важнейшие составляющие:

• действия административных органов по регулированию и контролю за соблюдением законодательства о рекламе;

• действия государственных органов по применению административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе;

• действия судов по рассмотрению дел в сфере рекламной деятельности и привлечению к ответственности за нарушение законодательства;

• действия органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов по контролю и надзору за соблюдением законодательства о рекламе на подведомственных им территориях в пределах полномочий, предусмотренных законодательством.

С позиций позитивного права административно-правовое регулирование рекламной деятельности представляет собой «деятельность органов управления и их должностных лиц по реализации функций и полномочий государственной исполнительной власти в организации исполнения законов и других общих норм и предписаний полномочных государственных органов в области экономики». В этой связи все исполнительные органы власти, осуществляющие административные полномочия в сфере контроля за соблюдением законодательства о рекламе, правомерно объединить термином «административный орган». Как доктринальный термин, т.е. отсутствующий в действующем законодательстве Российской Федерации, административный орган можно определить в качестве коллективного субъекта административной власти, наделенного компетенцией для поддержания административного (публичного) порядка в определенной сфере деятельности и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность. Образование, структура и порядок деятельности административных органов определяются нормами административного права как отрасли публичного права, регулирующей общественные отношения в сфере реализации исполнительной власти.

Федеральная антимонопольная служба России - основной административный орган государственного регулирования в области рекламы. Положением о Федеральной антимонопольной службе (п.1) установлено, что Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере рекламной деятельности. На ФАС России и ее территориальные подразделения возложена практическая реализация законодательства по регулированию рекламной деятельности.

Основным нормативным актом, наделяющим ФАС России административными полномочиями, является Федеральный закон «О рекламе». Подзаконные акты конкретизируют эти полномочия. Согласно закону «О рекламе» (ст.33) ФАС России осуществляет общие полномочия в виде следующих функций: во-первых, «предупреждает, выявляет и пресекает нарушения физическими или юридическими лицами законодательства Российской Федерации о рекламе» (п.1 ч.1); во-вторых, «возбуждает и рассматривает дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе» (п.1 ч.2). Для реализации названных выше функций ФАС России в лице Управления контроля рекламы и недобросовестной конкуренции и своих региональных подразделений имеет более конкретные полномочия, представленные на рисунке 1.

По данным ФАС России в 2013 году возбуждено 4738 дел об административных правонарушениях (в 2012 году - 6147 дел). В результате их рассмотрения было вынесено 4342 постановления о наложении штрафа на сумму 153 276 200 рублей (в 2012 году - 5153 постановления на сумму 167 832 600 рублей). В соответствии с Правилами рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе, утвержденных Постановлением Правительства от 17.08.2006г. № 508 (далее - Правила № 508), вынесено 3970 предписаний о прекращении нарушения (в 2012 г. - 4082 предписания). Таким образом, из перечисленных выше правомочий антимонопольные органы наиболее активно используют такие меры административной ответственности как наложение штрафов и выдачу предписаний участникам рекламного рынка о прекращении нарушений законодательства о рекламе.

-

Рис 1. Функции и полномочия антимонопольного органа

Руководство деятельностью ФАС России осуществляет Правительство РФ, которое дополнительно к закону «О рекламе» наделяет ФАС России следующими полномочиями, а именно:

вносить в Правительство Российской Федерации «проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере ведения ФАС России», включая рекламную деятельность (п.5.1).

осуществлять «контроль за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законодательства о рекламе» (п.5.3.1.1);

выдавать (направлять) предписания, «обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» в случаях, предусмотренных законодательством о рекламе (п.5.3.2.3);

издавать «индивидуальные правовые акты по отнесенным к компетенции ФАС России вопросам, в том числе приказы, определения, постановления», в случаях, предусмотренных законодательством о рекламе (п.6.8.).

В научной литературе отмечается, что ФАС России по своим полномочиям выполняет двойственные функции. С одной стороны, ФАС России осуществляет защиту конкуренции на рекламном рынке, с другой - ФАС России контролирует соблюдение законодательства о рекламе, пресекая ее нарушения. Считается, что основная цель административно-правового регулирования рекламной деятельности и реализации полномочий органов исполнительной власти в России - «обеспечение в сфере рекламного бизнеса баланса публичных и частных интересов, защита от недобросовестной рекламы, способной ввести ее потребителей в заблуждение, нанести вред здоровью и имуществу граждан, либо вред чести, достоинству и деловой репутации юридических или физических лиц». Согласно другой позиции по своему назначению административно-правовое регулирование рекламной деятельности есть средство «перевода властных предписаний государства в деятельность хозяйствующих субъектов». Реализация полномочий ФАС России в рекламной сфере обобщенно представлена на рисунке 2.

Согласно Приказу ФАС России от 23.11.2012 N 711/12 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы» антимонопольным органом возбуждаются и рассматриваются дела, во-первых, по фактам «распространения рекламы, содержащей признаки нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе»; во-вторых, по фактам «принятия федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления актов, полностью или в части противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе»; в-третьих, по фактам «заключения договоров на оказание услуг по распространению телевизионной рекламы с нарушением требований законодательства Российской Федерации о рекламе» (п.1.4).

Правилами № 508 установлена подведомственность дел, связанных с нарушением законодательства о рекламе. По общему правилу значительная часть дел возбуждается и рассматривается по месту распространения ненадлежащей рекламы находящимся на данной территории соответствующим территориальным органом ФАС России (п. 4). Если реклама распространяется на территории, подведомственной двум и более территориальным органам ФАС России, то антимонопольный орган, которому стало об этом известно до возбуждения дела или при его рассмотрении, обязан совершить следующие действия по своему выбору (п.5):

Рис 2. Реализация полномочий Федеральной антимонопольной службы в рекламной сфере

) ходатайствовать перед ФАС России о предоставлении ему полномочий по возбуждению и рассмотрению дела;

) передать материалы о нарушении законодательства о рекламе или дело в территориальный орган ФАС России по месту нахождения или месту жительства субъекта правонарушения.

Дела об оспаривании актов, принятых органами исполнительной власти или органов местного самоуправления и полностью или в части противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе, «возбуждаются и рассматриваются тем территориальным органом Федеральной антимонопольной службы, на территории которого находится орган, принявший акт» (п. 9).