Материал: Финансовые санкции за нарушение законодательства о рекламе: административно-правовой аспект

Порядок подготовки и ведения административных дел, связанных с нарушениями рекламного законодательства установлен Приказом ФАС России от 23.11.2012 N 711/12 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе»

Помимо ФАС России рекламная деятельность контролируются также иными органами и службами исполнительной власти. Правовая база регулирования налоговых отношений рекламной деятельности определена ч. 1 и ч. 2 Налогового кодекса Российской Федерации. Разъяснения положений Налогового кодекса РФ содержатся в письмах Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России по конкретным вопросам.

Порядок размещения наружной рекламы определен Государственным стандартом РФ ГОСТ Р 52044-2003 «Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения». Документ был разработан при участии Главного управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Службы общественной безопасности Министерства внутренних дел России (ГУ ГИБДД СОБ МВД России). Согласно Приказу Федеральной службы государственной статистики от 6 сентября 2010 г. N 306 утвержден годовой отчет по форме N 1-реклама «Сведения об оказании услуг в области рекламы».

В соответствии с законом «О рекламе», Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» утверждено Положение о Рабочей группе по мониторингу рекламы в сфере здравоохранения согласно Приказу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 28 июля 2006 г. N 1712-Пр/06 «О создании Рабочей группы по мониторингу рекламы в сфере здравоохранения». Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) наделена правом запрещать рекламу лекарственных средств, уведомлять рекламодателя о необходимости внести изменения в рекламную информацию о лекарственном средстве, если такая реклама противоречит требованиям действующего законодательства Российской Федерации.

Так, в мае 2015 г. Комиссия Ленинградского УФАС России возбудила три дела по признакам нарушения ч. 7 ст. 24 закона «О рекламе». Ряд газет Ленобласти, в частности, «Гатчинская ПРАВДА», «Знамя труда» и «Новый путь» проигнорировали требование закона, согласно которому реклама лекарственных препаратов, медицинских услуг, в том числе методов профилактики, диагностики, лечения и медицинской реабилитации, медицинских изделий должна содержать информацию о наличии противопоказаний для их использования, обращать внимание на необходимость изучения инструкции либо получения дополнительных разъяснений у специалистов. УФАС по Ленинградской области возбуждены административные дела в отношении должностных лиц печатных изданий. В данный момент материалы находятся на рассмотрении.

Все изложенное в первой главе выпускной работы позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, начавшийся в 1990-х годах процесс формирования и развития российского законодательства о рекламе привел к принятию основополагающего в этой сфере нормативно-правового акта, регулирующего данную область общественной и экономической деятельности, - Федерального закона «О рекламе», который определил рекламу как объект правового регулирования, субъектов рекламной деятельности, установил государственные органы в сфере контроля за рекламной деятельностью и наделил их соответствующими административными полномочиями.

Во-вторых, основным способом правового регулирования рекламной деятельности в России является государственное регулирование. Собственно государственное регулирование рекламной деятельности в России - это регулирование, осуществляемое органами государства, государственными организациями и государственными должностными лицами.

В-третьих, ключевую роль в обеспечении публичного интереса в соблюдении законодательства о рекламе принадлежит федеральной антимонопольной службе, осуществляющей контроль и надзор за правомерным поведением всех субъектов рекламной деятельности.

В четвертых, основным направлением деятельности Федеральной антимонопольной службы и ее органов является выявление и пресечение правонарушений в области законодательства о рекламе, а также привлечение к административной ответственности виновных физических, юридических и должностных лиц. Вопросы реализации этих функций и полномочий ФАС России рассматриваются в следующей главе.

Глава 2. Финансовые санкции за нарушение законодательства о рекламе

.1 Финансовые санкции как вид административной ответственности субъектов рекламной деятельности

В научной литературе считается, что административная ответственность за нарушение в сфере рекламы - это «обязанность физических и юридических лиц претерпевать ограничения личного и материального характера за совершение административных правонарушений в области рекламных отношений, посредством применения судом, уполномоченным антимонопольным органом и иным органом (должностным лицом) в порядке производства по делам об административных правонарушениях мер административного наказания».

Санкция (от лат. sanctio - ненарушимое постановление, непреложный закон, священное предписание) - «нормативное средство, предназначенное обеспечивать выполнение тех или иных социальных требований морального, административного, дисциплинарного, юридического характера». В теории права санкция, во-первых, в широком смысле слова есть «мера государственного принуждения к исполнению норм права, государственно-властная реакция на факт совершения правонарушения, государственная оценка неправомерного поведения»; во-вторых, это «часть правовой нормы, где формально закреплены государственно-правовые последствия неправомерного поведения».

Таким образом, санкции - это юридические последствия нарушения правил поведения субъектов рекламной деятельности. Санкции в качестве меры государственного принуждения применяются за совершение правонарушения и обусловлены тем, что нарушитель должен претерпеть наказание - различные неблагоприятные для него последствия. Санкция является обязательным элементом структуры любой административно-правовой нормы, без нее правовая норма не существует. В законодательстве о рекламе содержится целый ряд обязывающих и запрещающих норм. Юридическим основанием для применения тех или иных санкций в отношении субъекта рекламной деятельности является совершение им правонарушения. В сфере рекламы такое правонарушение выражается в поведении, противоречащем нормативным требованиям.

По данным Управления контроля рекламы и недобросовестной конкуренции ФАС России нарушения в сфере рекламной деятельности за 2013 г. имели следующую структуру (по статьям закона «О рекламе»), представленную на рисунке 3.

Рис. 3. Статистика нарушений за 2013 г. (в %)

Специфика юридической ответственности в рекламной деятельности связана с тем, что в законе «О рекламе» (п.4 ст.38) содержится разграничение юридической ответственности между рекламодателем, рекламопроизводителем и рекламораспространителем и предусмотрено применение финансовых санкций. Место и роль финансово-административных санкций как мер принуждения к соблюдению законодательства о рекламе определяется ответом на вопрос, какими методами и средствами должны субъекты рекламной деятельности выполнять свои обязанности перед государством.

В научной литературе уже указывалось, что вопросы административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе имеют существенные недостатки. В частности, отмечается, что «составы правонарушений в области рекламной деятельности размещены в различных главах Кодекса РФ об административных правонарушениях, различен круг лиц, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об этих нарушениях, процедура рассмотрения этих дел выходит за рамки процедуры, установленной КоАП РФ».

Действительно, КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности (ст. 5.9), за незаконную рекламу наркотических средств (ст. 6.13), за нарушение законодательства о рекламе (ст. 14.3), за рекламу табака, табачной продукции, табачных изделий или курительных принадлежностей (ст. 14.3.1.), за нарушение требований к установке и (или) эксплуатации рекламной конструкции (ст. 14.37), за размещение рекламы на дорожных знаках и транспортных средствах (ст. 14.38), за нарушение сроков хранения рекламных материалов (ст. 19.31). На лицо, допустившее нарушение законодательства о рекламе, может быть наложен административный штраф: на граждан в размере от 2 тысяч до 5 тысяч рублей; на должностных лиц - от 4 тысяч до 40 тысяч рублей; на юридических лиц - от 40 тысяч до 1 миллиона рублей (ч. 3 ст. 14.3., ст. 14.37).

По нашему мнению, при нарушении законодательства о рекламе во всех перечисленных выше случаях не может применяться чрезмерно высокий размер штрафов, так как цель административного наказания ограничена предупреждением совершения новых правонарушений (ст. 3.1). Последствиями жестких финансовых санкций, как, например, взыскание штрафов с юридических лиц в размере от 100 тысяч рублей и выше, может стать банкротство, ликвидация предприятия, что препятствует развитию предпринимательства и бизнеса, не отвечает экономическим интересам общества. Поэтому наказание хозяйствующих субъектов за ненадлежащую рекламу не должно носить карательный, конфискационный характер.

Финансовые санкции широко применяются в российском праве не только при привлечении к гражданской и административной ответственности, но и при привлечении к уголовной ответственности в качестве основного и дополнительного наказания. В Уголовном кодексе РФ (далее - УК РФ) во многих составах уголовных преступлений, где в качестве наказания применяется штраф, в санкции нормы не указывается нижний предел штрафа. Это позволяет суду по внутреннему убеждению и с учетом совокупности смягчающих обстоятельств снижать размер штрафа, вплоть до его минимального размера, установленного общей частью УК РФ в размере 5 тысяч рублей. Штраф в размере до 40 тысяч рублей, а, следовательно, и в размере его минимального предела - 5 тысяч рублей, суд вправе назначить, например, за умышленное причинение легкого вреда здоровью, вызвавшего кратковременное расстройство здоровья или незначительную стойкую утрату общей трудоспособности (ч. 1 ст. 115 УК РФ), за нанесение побоев или совершение иных насильственных действий, причинивших физическую боль, но не повлекших причинение легкого вреда здоровью (ч. 1 ст. 116 УК РФ).

В КоАП РФ статьи, предусматривающие административную ответственность за нарушение законодательства о рекламе, напротив, во всех случаях содержат указание на минимальный размер штрафа, который в отношении юридических лиц не может быть ниже 40 тысяч рублей (ч. 3 ст. 14.3), а в отдельных случаях является значительным и составляет 100 тысяч рублей (ч. 1 ст. 14.3, ч. 2, 3, 5 ст. 14.3.1, ч. 1 ст. 14.38), 150 тысяч рублей (ч. 4 ст. 14.3.1), 200 тысяч рублей (ч. 4, 5 ст. 14.3, ч. 4 ст. 14.38), 500 тысяч рублей (ст. 14.37, ч. 2 ст. 14.38).

Следовательно, нижний предел штрафа за отдельные административные правонарушения в сфере рекламы в отношении юридических лиц в восемь раз выше, чем за некоторые уголовные преступления небольшой тяжести. Низший предел штрафа в значительном размере препятствуют антимонопольным органам и судам выносить справедливое решение с учетом общих правил назначения наказания, установленных статьей 4.1. КоАП РФ.

В целом следует отметить, что КоАП РФ претерпел значительные изменения в части установления объема правонарушений в сфере рекламы и увеличения размера штрафов после введения в действие закона «О рекламе».

По сравнению с редакцией статьи 14.3 КоАП РФ от 24.07.2007г, в настоящее время действуют новые положения (части 2-5), устанавливающие штрафы за противоправные деяния, перечень которых расширен в соответствии с законом «О рекламе»: в сфере теле- и радиокоммуникаций, периодических печатных изданий, продажи лекарственных средств, медицинских изделий и медицинских услуг (ст.ст. 14-18, 24).

Федеральным законом от 28.12.2009 № 380-ФЗ в КоАП РФ введены статьи 14.37 и 14.38, устанавливающие административную ответственность за нарушение требований к установке и (или) эксплуатации рекламной конструкции и за размещение рекламы на дорожных знаках и транспортных средствах соответственно (статьи 19, 20 закона «О рекламе»).

Обращает внимание существенное увеличение размера штрафов в статье 14.37 КоАП РФ, применяемой к юридическим лицам за нарушения требований к установке и (или) эксплуатации рекламной конструкции, по сравнению с редакцией данной статьи от 28.12.2009г., в которой штраф устанавливался в размере от 50 тысяч рублей до 80 тысяч рублей. Спустя всего четыре года Федеральным законом от 07.05.2013 № 98-ФЗ нижний и верхний предел штрафа были значительно увеличены: штраф составил от 500 тысяч рублей до 1 миллиона рублей.

Аналогичный размер штрафа законодатель установил тем же Федеральным законом в части 2 статьи 14.38 КоАП РФ при привлечении юридических лиц к административной ответственности за использование транспортного средства исключительно или преимущественно в качестве передвижной рекламной конструкции, в том числе переоборудованное транспортное средства для распространения рекламы, в результате которого транспортное средство полностью или частично утратило функции, для выполнения которых оно было предназначено, переоборудование кузова транспортного средства с приданием ему вида определенного товара. В результате такой законотворческой деятельности нижний предел санкции был увеличен в десять раз, а верхний - в пять раз.

Таким образом, с принятием закона «О рекламе» правоотношения в сфере рекламы подверглись существенной правовой регламентации, что повлекло пересмотр размера штрафов, установленных действующими нормами КоАП РФ. К хозяйствующим субъектам предъявляются достаточно жесткие требования, ограничивающие свободу их рекламной деятельности расширением списка правонарушений и значительными суммами штрафов.

Установление нижнего предела штрафа для юридических лиц от 100 тысяч рублей и выше по отдельным видам правонарушений позволяет сделать вывод об их явно карательном характере, так как антимонопольные органы и суды обязаны применять размеры штрафов в установленным законодателем диапазоне ко всем юридическим лицам независимо от совокупности обстоятельств, предусмотренных статьей 4.1. КоАП РФ.

Являются ли обоснованными и оправданными штрафы для предупреждения нарушений законодательства о рекламе, исчисляемые сотнями тысяч рублей, а в отдельных случаях доведенные до одного миллиона рублей? Учтены ли при введении таких явно конфискационных размеров штрафов в отношении юридических лиц разнонаправлененность их деятельности, и, следовательно, различный уровень доходности, например, организаций, торгующих товарами массового потребления и относящихся к субъектам малого предпринимательства, и крупных корпораций, извлекающих прибыль из природных богатств страны? Не преследует ли государство фискальные цели, учитывая, что в соответствии с ч. 5 ст. 3.5 КоАП РФ сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет Российской Федерации в полном объеме? Не влечет ли такое произвольное законотворчество нарушение прав юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности, вплоть до посягательства на их собственность и право быть участником свободных экономических отношений?

Изучение судебной практики последних лет позволяет ответить на поставленные вопросы.

В 2012 году Пленум Высшего Арбитражного суда РФ (далее - ВАС РФ) разъяснил особенности применения арбитражными судами закона «О рекламе», однако вопросы о соразмерности размера штрафа совершенному административному правонарушению, учету личности правонарушителя и иным обстоятельствам не стали предметом рассмотрения высшей судебной инстанции.

Только в феврале 2014 году данный вопрос стал предметом исследования Конституционного суда РФ благодаря возникшим судебным спорам и потребности субъектов хозяйственных правоотношений получить разъяснения по вопросам соответствия отдельных статей КоАП РФ Конституции РФ.

По результатам рассмотренного запроса Арбитражного суда Нижегородской области и жалоб нескольких юридических лиц Конституционный суд РФ наделил суды правом снижать нижний предел штрафов за административные правонарушения ниже низшего предела, если статьями КоАП РФ минимальный размер штрафов за них установлен от 100 тысяч рублей и более. Конституционный суд признал противоречащими Конституции РФ статьи 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 КоАП РФ, устанавливающие указанные размеры штрафов в отношении юридических лиц, обосновав тем, что эти положения во взаимосвязи с общими правилами применения административных наказаний не учитывают все обстоятельства дела и не позволяют «обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания».