Рассмотрим дело, в результате пересмотра которого судом апелляционной инстанции размер штрафа в отношении юридического лица был снижен в десять раз: с 500 тысяч рублей до 50 тысяч рублей. Истец ООО «Неовижн» (организация, предоставляющая услуги по продаже оптики) обосновал свое требование об уменьшении размера штрафа тем обстоятельством, что «назначенное Обществу наказание в виде штрафа в размере 500 тысяч руб. не соответствует степени вины юридического лица, является чрезмерным, носит неоправданно карательный характер, и в силу тяжелого финансового положения заявителя приведет к его неплатежеспособности и банкротству».
В Постановлении от 25.02.2014г. № 4-П Конституционный суд РФ обратил внимание на негативные последствия чрезмерно высоких размеров штрафов: «для отдельных коммерческих организаций, относящихся, как правило, к субъектам малого предпринимательства, а тем более - для осуществляющих социальные, культурные, образовательные, научные и другие функции некоммерческих организаций, в том числе государственных и муниципальных учреждений, привлечение к административной ответственности сопровождается такими существенными обременениями, которые могут оказаться для них непосильными и привести к самым серьезным, вплоть до вынужденной ликвидации, последствиям ...».
Конституционный суд РФ наделил правом снижать размер штрафа ниже низшего предела только суды «впредь до внесения в КоАП РФ надлежащих изменений». Антимонопольные органы по-прежнему привлекают к административной ответственности юридических лиц на основании статей КоАП РФ, признанных несоответствующими Конституции РФ в части установления нижнего предела штрафов от 100 тысяч рублей и более, то есть без учета общих правил назначения административного наказания.
Антимонопольные органы оспаривают постановления судов, снижающих завышенные размеры штрафов в отношении юридических лиц, что указывает на определенную мотивацию антимонопольных органов по привлечению денежных средств в бюджет Российской Федерации. Рассмотрим пример такого спора о соразмерности штрафа совершенному правонарушению между органами исполнительной и судебной власти.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - УФАС по Удмуртской Республике) обжаловало решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 12 августа 2014 года, не согласившись с отменой своего постановления от 19.05.2014г. и снижением штрафа ООО «Фармленд-Ижевск» со 100 тысяч рублей до 10 тысяч рублей.
Арбитражный суд Удмуртской Республики снизил размер штрафа, руководствуясь разъяснениями Конституционного Суда РФ, изложенными в Постановлении № 4-П от 25.02.2014г., и учел при этом, что правонарушение было совершено ООО «Фармленд-Ижевск» впервые, «санкции не должны превращаться в инструмент чрезмерного ограничения свободы предпринимательства... несоизмеримо большой штраф может превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу части 1 статьи 34, частей 1 - 3 статьи 35 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации недопустимо».
Семнадцатый арбитражный апелляционный суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, указав, что «в каждом конкретном случае применение Положения Конституционного Суда РФ от 25.10.2014г. № 4-П должно быть основано на оценке фактических обстоятельств дела», назначенное наказание «отвечает целям административной ответственности и не повлечет избыточное ограничение прав общества».
В практике правоприменения законодательства о рекламе разногласия между антимонопольными органам и судебной властью встречаются достаточно часто.
Анализ судебных дел и постановлений позволяет сделать следующие выводы:
. Эффективное предупреждение правонарушений в сфере рекламы возможно только при соблюдении общих правил назначения наказания, установленных статьей 4.1. КоАП РФ. Это должно обеспечиваться согласованностью норм общей и особенной частей КоАП РФ, в частности, таким установлением нижнего предела финансовых санкций, которые позволяют антимонопольным органам и судам учитывать все обстоятельства конкретного дела и дифференцированно выбирать предложенный законом размер штрафа, соразмерный характеру совершенного правонарушения, личности виновного, его имущественного положения, обстоятельствам, смягчающим административную ответственность.
. В действующем КоАП РФ до сих пор не приведены в соответствие с рассмотренными выше разъяснениями Конституционного суда РФ положения статей, устанавливающих административную ответственность в отношении юридических лиц в виде штрафа от 100 тысяч рублей и более. Неурегулированность положений статей КоАП РФ несмотря на указание Конституционного суда РФ федеральному законодателю «внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, вытекающие из настоящего Постановления», способствует увеличению числа судебных споров, предметом которых является оспаривание размера штрафов. Это влечет неэффективное использование бюджетных средств и увеличение их расходов на содержание антимонопольных органов и судов.
. Антимонопольные органы продолжают применять по отношению к юридическим лицам штрафы от 100 тысяч рублей и более при нарушении законодательства о рекламе (статьи 14.3. части 1, 2, 4, 5, ст. 14.3.1., части 2, 3, 4, 5, статьи 14.37, статьи 14.38, части 1, 2, 4, 5 КоАП РФ).
. Лицам, привлеченным к административной ответственности, необходимо руководствоваться разъяснениями Конституционного суда РФ в Постановлении от 25.02.2014г. № 4-П при оспаривании штрафов, размеры которых составляют от 100 тысяч рублей и более.
. Финансовая санкция за административное
правонарушение в сфере рекламы не может носить карательный характер, так как
целью штрафа является предупреждение административных правонарушений при
соблюдении прав хозяйствующих субъектов.
2.2 Применение
финансовых санкций за нарушение законодательства о рекламе
Применение правовых норм является одним из основных способов реализации права наряду с его использованием, исполнением обязанностей и соблюдением запретов. Исходя из общей доктринальной концепции, обоснованной в научной литературе, в выпускной работе правоприменение рассматривается как относительно самостоятельный элемент реализации юридической ответственности за нарушение законодательства о рекламе. Считается, что применение права (правоприменение) является основной формой реализации и существования права.
По мнению Председателя Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькина, «нельзя оторвать нормотворчество от правоприменения, это две стороны одной медали. Нельзя рассматривать правоприменение только как юридическое прилагательное к нормативному существительному». Это имеет важное значение для поддержания режима законности и воплощения права в поведении субъектов рекламной деятельности. От правоприменительной деятельности в решающей степени зависит своевременное и эффективное осуществление нормативно-правовых предписаний, обеспечивающих реализацию субъективных прав и юридических обязанностей.
В научной литературе указывается, что применение права - это осуществляемая в установленных законом формах управомоченными на то субъектами государственно-властная деятельность, которая связана с реализацией правовых норм и индивидуальным правовым регулированием. В зависимости от функции нормы права можно различать оперативно-исполнительную и правоохранительную формы применения права. Оперативно-исполнительное правоприменение направлено на регулирование общественных отношений: установление субъективных прав и обязанностей посредством издания акта применения права. Правоохранительная форма применения права направлена на охрану правопорядка, защиту нарушенных прав и охраняемых законом интересов и привлечение к ответственности за правонарушения и, соответственно, составляет сущность деятельности правоохранительных органов, к которым в том числе следует отнести и антимонопольные органы.
Антимонопольный орган действует в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», обеспечивая государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства (ст. 22): выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения, привлекает к ответственности, предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию и другие нарушения антимонопольного законодательства, выполняя тем самым правоохранительные функции.
Внешней стороной правоприменения является его процедурная стадия, в ходе которой антимонопольный орган применяет процессуальные нормы, регулирующие стадии возбуждения дела, подготовки материалов дела, рассмотрения дела по существу, исполнения принятого решения и контроля за его исполнением. Совокупность указанных процессуальных действий согласно закону «О рекламе» (ч. 9 ст. 36) осуществляется в соответствии с Правилами № 508, которые определяют права и обязанности антимонопольного органа и лиц, привлеченных к участию в административном деле, регламентируют порядок разбирательства.
Аналогично процессуальным правилам судопроизводства Правила № 508 определяют подведомственность дел, устанавливают порядок рассмотрения заявлений, обращений и представлений о нарушении законодательства РФ о рекламе, круг субъектов, наделенных правом обращения в антимонопольный орган, основания для возбуждения или отказа в возбуждении дела, порядок извещения лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения дела, их права и обязанности, порядок составления протокола рассмотрения дела, правила доказывания, основания отложения, приостановления дела, а также прекращения производства по делу.
Правила № 508 регламентируют порядок вынесения решения по делу и содержат обязательные требования к его содержанию, определяют процедуру выдачи предписания о прекращении нарушения законодательства РФ о рекламе, об отмене или изменении противоречащего законодательству РФ о рекламе акта федерального органа исполнительной власти, акта органа исполнительной власти субъекта РФ, акта органа местного самоуправления, содержат обязательные требования к содержанию предписания и порядок его обжалования. В Правилах № 508 установлены сроки для совершения отдельных процессуальных действий. Например, антимонопольный орган рассматривает заявление, а также документы и материалы, приложенные к нему, в срок, не превышающий 1-го месяца со дня его поступления (пункт 15); решение в полном объеме должно быть изготовлено в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня оглашения резолютивной части (пункт 43) и т.п.
Внутренней стороной правоприменения является его функциональная стадия, в ходе которой антимонопольный орган устанавливает:
) фактические обстоятельства дела, имеющие юридическое значение для дела: юридические факты, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений, юридические факты, имеющих значение для принятия законного и обоснованного решения, и факты, не влияющие на рассмотрение дела по существу, но способствующие вынесению справедливого решения (например, смягчающие обстоятельства);
) дает правовую оценку фактическим обстоятельствам, юридически значимым для дела;
) выносит решение по делу.
При осуществлении юридической оценки фактических обстоятельств дела антимонопольный орган обязан правильно выбрать правовую норму, подлежащую применению к конкретным правоотношениям, проверить ее юридическую силу, то есть действует ли правовая норма в данный момент времени и на конкретной территории, применима ли она к лицам, в отношении которых разрешается дело, не внесены ли в нее изменения, имеет ли норма обратную силу, а также антимонопольный орган обязан правильно уяснить смысл правовой нормы, установив, на какие обстоятельства действительности она направлена. Принимая решение, антимонопольный орган обязан правильно подвести определенные общественные отношения, возникшие в результате совокупности каких-либо конкретных событий, под предписание конкретной правовой нормы.
Таким образом, при применении закона «О рекламе» и положений КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность в сфере рекламы, от должностных лиц антимонопольных органов, также как и от судей, требуется грамотное толкование норм права, правильное определение субъекта правонарушения, учет изменений, внесенных в законодательство РФ, и закона, смягчающего или отменяющего административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающего положение лица, совершившего административное правонарушение, который в соответствии с частью 1 статьи 1.7. КоАП РФ имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.
Примером ошибочного правоприменения является возбужденное УФАС по Ленинградской области 13.08.2014г. дело об административном правонарушении № 136-02-Ш/14 в отношении ООО «Выборгстат» (рекламодателя) и ООО «Газета «Выборгские Ведомости» (рекламораспространителя). УФАС по Ленинградской области вынесло решение от 08.07.2014г. № 364-02-2344-Р/14 о признании в действиях указанных юридических лиц нарушения части 2 статьи 21 закона «О рекламе» (Приложение 1). Опубликованная в периодическом издании реклама содержала следующую информацию: «Кофе-Интернет-Еда; Бельгийское и чешское разливное пиво».
По результатам рассмотрения дела, возбужденном в отношении ООО «Газета «Выборгские Ведомости», УФАС по Ленинградской области 18.09.2014г. неправильно определило субъекта спорных правоотношений при назначении штрафа: назначило штраф генеральному директору данной коммерческой организации, вызванному для участия в деле в качестве законного представителя юридического лица, что следует из пункта 2 определения от 13.08.2014г. о возбуждении дела об административном правонарушении (Приложение 2). УФАС по Ленинградской области постановило признать «должностное лицо ООО «Газета «Выборгские ведомости» виновной в совершении правонарушения» и назначило генеральному директору юридического лица штраф в размере 5 тысяч рублей (Приложение 3). Генеральный директор признала факт совершения административного правонарушения юридическим лицом, выразив свое согласие в протоколе от 02.09.2014г. об административном правонарушении (Приложение 4), и оплатила штраф как физическое лицо.
УФАС по Ленинградской области не учло, что генеральный директор коммерческой организации не является должностным лицо. В соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (п. 5 ст. 4) должностным является «лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления».
УФАС по Ленинградской области неправильно определило другого субъекта спорных правоотношений, издав 20.10.2014г. в отношении рекламодателя ООО «Выборгсат» постановление о назначении административного наказания за нарушение части 2 статьи 21 закона «О рекламе». Данное постановление было отменено решением Арбитражного суда Санк-Петербурга и Ленинградской области от 03.03.2015г. на том основании, что за нарушение требований, предусмотренных частью 2 статьи 21 закона «О рекламе» ответственность несет не рекламодатель, а рекламораспространитель (ч. 7 ст. 38).
Одной из проблем правоприменения является нарушение публичными органами власти, в том числе и антимонопольными органами, порядка привлечения к ответственности.
В рассматриваемом деле имела место и такая ошибка. УФАС по Ленинградской области нарушило порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного в отношении ООО «Выборгсат», что было установлено Арбитражным судом Санкт-Петербурга и Ленинградской области и привело к признанию недействительным решения антимонопольного органа в отношении указанного юридического лица. Антимонопольный орган не выполнил обязанность по надлежащему извещению ООО «нарушение процедуры принятия решения в части обязанности по надлежащему извещению «Выборгсат» о времени и месте рассмотрения дела. На этом основании Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области признал решение УФАС по Ленинградской области незаконным и отменил его. Суд первой инстанции разъяснил антимонопольном органу обязанность своевременного извещения лиц, участвующих в деле, о месте и времени рассмотрения дела (п. 30). Суд обосновал свое постановлением Правилами № 508, согласно которым антимонопольный орган обязан обеспечить право лиц, участвующих в деле, участвовать в его рассмотрении (пункт 25) и реализовывать все права, предоставленные законом, такие, например, как заявление ходатайства, предоставление доказательств и др.