Материал: Долгосрочное инвестирование объектов инфраструктуры

С учетом сегодняшней ситуации (инфляция на конец 2015 года с начала года составляет 12,91%, а за последние 5 лет составила почти 54%), стоит отметить, что реальные инвестиции существенно сократятся в соответствие с номинальными. И, как следствие, отсутствие роста инвестиций в реальном выражении приведет к снижению доли инфраструктурных инвестиций к ВВП. По данным расчетов Газпромбанка, больше всего сократятся инвестиции в энергетику, однако повысятся инвестиции в аэропортовую и портовую инфраструктуру, а на развитие дорог будет направлена почти половина всех инфраструктурных инвестиций. Также, нельзя не упомянуть тот факт, что финансирование некоторых инфраструктурных проектов сократить невозможно. Такие проекты, как трасса «Москва-Санкт-Петербург» и Московский метрополитен находятся в активной фазе строительства, и сокращение их финансирования сейчас увеличит стоимость строительства в будущем. Кроме того, у России есть обязательства построить достойную инфраструктуру к Чемпионату мира по футболу - 2018 (например, ЦКАД). Также, рост пассажиропотока на внутренних рейсах (в том числе из-за девальвации рубля и популяризации туризма в России) обязывает развивать инфраструктуру аэропортов в различных регионах России.

Как представляется, следует также исследовать уровень необходимых инвестиций в развитие инфраструктуры России, в связи с чем, стоит изучить основные показатели состояния тех или иных объектов на данный момент времени (полный перечень таких показателей представлен в Приложении 3, данные Федеральной службы государственной статистики).

Согласно Отчету о глобальной конкурентоспособности за 2014-2015 годы (подготовлен Всемирным экономическим форумом), Россия занимает 74 место в мире (из 144) по показателю качества инфраструктуры в целом, что в свою очередь вызвано недостаточным объемом инвестиций на протяжении последних 10-20 лет. Стоит, однако, отметить, что на относительно высоком уровне в России находятся железнодорожная инфраструктура (26 место) и инфраструктура мобильной связи (20 место). В остальных областях (качество автомобильных дорог, инфраструктуры портов, инфраструктуры воздушного транспорта и электроснабжения) необходимы улучшения.

Так, на протяжении периода с 2008 по 2014 год доля автомобильных дорог общего пользования, отвечающих нормативным требованиям, в среднем составляла 37% для дорог регионального и межмуниципального значения и 57% - для дорог местного значения. Стоит отметить, что сохранялась тенденция уменьшения таких дорог (несмотря на значительные инвестиции из средств федерального бюджета). В то же время, грузооборот автомобильного транспорта оставался неизменным на протяжении последних 3 лет (до 2014 г.), в то время как, автомобильный пассажирооборот, несмотря на уменьшение данного показателя в ретроспективе, составляет значительную часть от общего числа пассажирооборота и сопоставим с объемами перевозок железнодорожным транспортом (23% и 23,2% соответственно). Однако, данный факт, не говорит о том, что планируемых инвестиций достаточно для увеличения качества дорог. Необходима более разветвленная система автомагистралей с целью перенесения части нагрузки с железнодорожного транспорта, увеличения мобильности населения и развития транспортной инфраструктуры в некоторых субъектах РФ.

Кроме того, сокращать инвестиции в железнодорожный транспорт также не предоставляется возможным. На данный вид транспорта приходится около 45% всего грузооборота, а принимая во внимание тот факт, что 48% приходится на трубопроводный транспорт, который занимается транспортировкой только специфической продукции, можно и вовсе утверждать, что фактически весь грузооборот приходится на железные дороги. В это же время, доля электрифицированных участков в общей эксплуатационной длине составляет лишь 50%, 46% из которых (по данным ОАО «РЖД») требуют реконструкции.

Принимая во внимание состояние систем водного и воздушного транспорта следует отметить следующее:

.        Доля внутренних водных путей, обслуживаемых навигационной обстановкой, в общей протяженности внутренних водных судоходных путей Российской Федерации составляет порядка 50%;

.        За пять лет (2010-2014 гг.) пассажиропоток российских аэропортов вырос на 56 млн человек, до 150 млн (+60%, средний темп роста - 10% в год), в то время как свыше половины аэропортов России испытывают дефицит пропускной способности, а наиболее сложная ситуация остается в таких городах как Санкт-Петербург, Краснодар, Волгоград и Пермь, что означает необходимость развития инфраструктуры воздушного транспорта;

.        В России работают 63 морских грузовых порта общей пропускной способностью 860 млн. т грузов в год. Вне зависимости от состояния российской экономики грузооборот портов из года в год стабильно растет. За последние 10 лет он увеличился на 67% - до 623 млн. т в 2014 г. При этом экономический кризис и девальвация рубля способствуют увеличению и экспорта сырья из России, и грузооборота: если в 2014 году он вырос на 5,8%, то уже в 1 квартале 2015 года ускорился до 8,9%.

Если же говорить об отрасли электроэнергетики, то в предыдущие пять лет (2011-2015гг) данная отрасль была одной из самых инвестиционно-емких и строительство основных генерирующих мощностей уже завершается. Кроме того, снижаются темпы потребления электроэнергии, а также данная отрасль обладает низкой инвестиционной привлекательностью вследствие решения правительства об ограничении роста тарифов, что, безусловно, создает риски для привлечения частных инвестиций в сетевое хозяйство.

Исследование инвестиций в телекоммуникационную отрасль (представлено в п.1.1. настоящей работы) говорит о том, что в ближайшее время потребность в инвестициях в данную отрасль будет удовлетворена за счет частных компаний. Кроме того, на сегодняшний день уровень цифровизации местной телефонной связи составляет около 90% в городской местности и 75% в сельской местности, что относит Россию на 20 место по качеству предоставления услуг мобильной связи в рейтинге конкурентоспособности, составленном Всемирным Банком.

Говоря о количественной оценке потребностей, в настоящее время общая потребность в модернизации инфраструктуры России находится в интервале $1- 1,26 трлн. При этом, около 64% приходится на развитие транспортной инфраструктуры, 15% - на развитие социальной инфраструктуры, 12% - энергетика и ЖКХ и 9% - кэптивная инфраструктура (инфраструктура к частным месторождениям, промысловым районам, предприятиям). В России в настоящее время финансируется 3% инфраструктурных объектов из тех, что необходимы.

.2 Организационно-правовое обеспечение российского рынка долгосрочного инвестирования в инфраструктуру

Необходимость привлечения частного капитала для реализации крупных общественно-значимых проектов и модернизации экономики с использованием в том числе иностранного капитала повлекла за собой создание российской нормативно-правовой базы, обеспечивающей права, обязанности и возможности сторон того или иного долгосрочного договора. Основную нормативно-правовую базу, обеспечивающую непосредственно развитие рынка долгосрочного инвестирования, в том числе и в основном в инфраструктуру, на сегодняшний день составляют следующие Федеральные законы (далее - ФЗ):

.        ФЗ № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 года, который определяет объекты капитальных вложений, а также субъекты инвестиционной деятельности, их права и обязанности, государственное регулирование подобной инвестиционной деятельности, государственные гарантии субъектов и защиту капитальных вложений;

.        ФЗ № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года;

.        ФЗ № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 года, вступивший в силу с 1 января 2016 года.

В соответствии с федеральным законом о государственно-частном партнерстве концессионные соглашения выведены из под его регулирования и по-прежнему регулируются специальным законом. Кроме того, произведено четкое разделение между ГЧП (МЧП) - проектами и концессионными проектами. Стоит также отметить, что спустя некоторое время после вступления в законную силу (01.01.2016 года) ФЗ №224-ФЗ определится соотношение концессионных и неконцессионных проектов ГЧП на российском рынке, а также определится насколько будет востребована процедура частной инициативы и насколько будут применимы комплексные соглашения с участием нескольких публично-правовых образований или в отношении сразу нескольких объектов. В рамках данного исследования проведен аналитический анализ нового федерального закона, в том числе через призму сравнения с законом о концессионных соглашениях.

Сравнительный анализ субъектов соглашений и основных определений, используемых в законах представлен в Приложении 1. Стоит отметить, что 224-ФЗ определяет понятие ГЧП/МЧП через соглашение, которое представляет собой гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером на принципах ГЧП/МЧП, в то время как концессионное соглашение представляет собой договор, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определённое имущество, право собственности на которое принадлежит или же будет принадлежать другой стороне (конценденту).

Принципы государственно-частного партнерства освещены в статье 4 ФЗ-224 и заключаются в следующем:

.        Открытость и доступность информации о ГЧП/МЧП, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;

.        Обеспечение конкуренции;

.        Отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;

.        Добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств;

.        Справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения (понятие «справедливости» законом не установлено, вместе с тем, несоответствие проекта принципам ГЧП и МЧП является основанием, например, для отказа в реализации проекта);

.        Свобода заключения соглашения.

Кроме того, в отличие от Федерального закона «О концессионных соглашениях» 224-ФЗ устанавливает более жесткие требования к составу лиц на стороне частного партнера. Так, в качестве частного партнера могут выступать только российские юридические лица (иностранные компании участвовать в подобных соглашениях смогут только косвенно в рамках консорциума или же через создаваемые ими российские юридические лица). Далее, рассмотрим основные элементы концессионного соглашения и соглашения в рамках ГЧП/МЧП (табл.1).

Таблица 1

Сравнение элементов соглашений

Как видно из Таблицы 2, одним из элементов соглашения в рамках ГЧП/МЧП выступает право собственности на объект соглашения, однако требование о передаче объекта в собственность публичного партнера не является обязательным, что говорит о том, что объект соглашения изначально создается или передается частному партнеру для реконструкции с целью дальнейшего приобретения частным партнером права собственности на него. Исключением является случай, если финансовые затраты публичного партнера на создание превышают аналогичные затраты частного партнера. В таком случае, объект в обязательном порядке подлежит передаче в государственную собственность. Что же касается концессионного соглашения, то право собственности на объект сохраняется у концедента, в отдельных случаях концессионер имеет преимущественное право на выкуп объекта концессионного соглашения при условии добросовестного исполнения им условий концессионного соглашения.

Процедура заключения соглашения о ГЧП/МЧП предусматривает как частную инициативу разработки проекта, так и инициативу публичного партнера (сравнение порядка заключения соглашений в рамках двух законов представлено в Приложении 2). Требования к содержанию обеих инициатив одинаковы, различно лишь их оформление. Стоит отметить, что введенная в недавнем времени (01.05.2015) частная концессионная инициатива не дублирует инициативу частного партнера, а представляет собой отличный от нее механизм. Однако 224-ФЗ содержит более полные и четкие требования к разработке предложений, что значительным образом упрощает подготовку таковых. Кроме того, закон о ГЧП/МЧП предусматривает обязательство предоставления банковской гарантии. Порядок рассмотрения предложения в рамках частной инициативы весьма схож с порядком рассмотрения таковой в рамках закона о концессионных соглашениях. Особенностью порядка заключения соглашения в рамках ГЧП является тот факт, что проект оценивается с точки зрения эффективности и обладания сравнительным преимуществом. Сравнительным преимуществом в соответствии с 224-ФЗ является преимущество в использовании средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, необходимых для реализации проекта, перед использованием тех же средств в рамках реализации государственного/муниципального контракта, сравнительное преимущество определяется на основании следующих показателей:

·        чистых дисконтированных расходов средств бюджета (при реализации ГЧП и при реализации государственного/муниципального контракта);

·        объема принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения риска.

Оценка эффективности проекта проводится в рамках двух основных направлений: финансовая эффективность и социально-экономический эффект.

Кроме того, существуют существенные отличия в рамках объекта ГЧП/МЧП и концессионных соглашений, которые в основном заключаются в характеристике правового положения объекта:

.        115-ФЗ: объектом является имущество, которое принадлежит или будет принадлежать на праве собственности публично-правовому образованию;

.        224-ФЗ: объектом является имущество, в отношении которого не установлены принадлежность исключительно к государственной (муниципальной) собственности или запрет на отчуждение в частную собственность либо нахождение в частной собственности.

Полный перечень объектов для двух законов представлен в Приложении 4.

Стоит отметить о существенных различиях в системах проведения мероприятий контроля, урегулированных в законах. 115-ФЗ предполагает урегулирование данного аспекта непосредственно в концессионном соглашении, соответственно порядок осуществления контроля разрабатывается на основе индивидуальных положений. Федеральный закон о ГЧП/МЧП предполагает установленный Правительством Российской Федерации порядок осуществления контроля. Наличие правового регулирования в этой сфере и появление практики применения будут способствовать упрощению реализации контрольных полномочий публичного партнера и повысят эффективность их осуществления.