Материал: Анализ применения программно-целевых методов в управлении образовательными учреждениями города Краснодара

Рисунок 1. Подходы программно целевого управления

Из этого определения следует, что на стадии выработки управленческого воздействия сущность системного анализа и сущность программно-целевого управления практически совпадают. Однако программно-целевое управление в отличие от системного анализа включает и реализацию принятого решения. Целью же системного анализа является только выработка рекомендаций руководителю для подготовки любого решения.

В узком смысле «сущность программно-целевого управления сводится только к разработке и реализации целевых комплексных программ различного типа, являющихся единым плановым документом, в котором отражены все особенности данного подхода». В современной теории образования находят отражение два основных вида программ. Это программы развития образовательных систем и образовательные программы, и те, и другие могут выступать в качестве целевых.

Образовательные программы обладают признаками целевых программ лишь в случае их взаимосвязанности с программами развития образовательных систем и согласованности с ними (рис.2)

Итак, программно-целевое управление в образовании:

• подчинено глобальным образовательным целям;

• осуществимо при помощи программ развития образования или согласованных с ними образовательных программ.

Таким образом, программно-целевое управление предполагает наличие цели, причем четко осознаваемой, и разработку программы по достижению этой цели. Поэтому при рассмотрении программно-целевого управления образованием особую роль играет единая программа развития образовательного учреждения или образовательной системы [6].

Рисунок 2.Признаки программно-целевого управления в образовании

.2 Целевая программа как инструмент управления школьным образованием

Целевые программы являются важным рычагом воздействия государства на экономику и позволяют комплексно и системно решать проблемы экономической и социальной политики страны на тех направлениях, где другие способы неэффективны или неприемлемы.

Целевые программы являются основным и эффективно действующим программно-целевым инструментом реализации приоритетных направлений развития экономики Российской Федерации.

Одной из основных проблем социально-экономического развития мирового сообщества на современном этапе является возрастание масштабов межрегиональной экономической дифференциации. Все больше увеличивается разрыв в уровне развития и благосостояния населения. [3]

В Российской Федерации процессы дифференциации происходят достаточно интенсивно. Как свидетельствует зарубежный опыт, без системы государственной поддержки проблемных регионов невозможно добиться устойчивого экономического развития страны и обеспечения в полном объеме конституционных гарантий всему населению страны.

Общеизвестно, что уровень благосостояния общества зависит от совокупных размеров личного и общественного потребления, а также объемов совокупного накопления.

Определенное влияние на общий уровень жизни также оказывают размеры общественного потребления материальных благ и услуг, прежде всего, в рамках системы социального обеспечения населения. Немаловажное значение для развития экономики и социальной сферы имеет соответствующий уровень государственных расходов в части реализации функций государственного управления.

Одним из методов действующего механизма государственной поддержки регионов и социального развития населения является программно-целевой. Для достижения поставленных целей повышения уровня благосостояния населения разрабатываются определенные федеральные целевые программы.

Программно-целевое управление развитием регионов широко распространена в экономически развитых странах, где показала свою эффективность и результативность. Основу этого метода составляет формирование целей, соответствующих ресурсам, необходимым для их реализации, в рамках определенной программы. Отдельная программа представляет собой взаимосвязанные мероприятия, направленные на реализацию одной или нескольких целей. В результате достигается максимальная эффективность планирования и управления региональным экономическим развитием. Основу этого метода составляет программа - совокупность мероприятий, необходимых для реализации определенной цели.

Метод программно-целевого планирования показал свою эффективность и при управлении региональной экономикой. Это связано с тем, что этот метод являются действенным инструментом по реализации государственной социальной и экономической политики. Например, их активно используют Япония, США, ЕЭС. В России же эффективность реализации и совокупный эффект от реализации федеральных целевых программ невелики, так как повсеместно наблюдаются недоработки на всех этапах программно-целевого планирования. Одновременно с этим целевые программы являются действенным механизмом для создания условий системного и комплексного развития регионов, решения насущных проблем региональной экономики. Они представляют собой гибкий инструментарий обеспечения эффективной и долгосрочной региональной экономической политики, на основании рационального управления региональными экономическими процессами [2].

Федеральные целевые программы разрабатываются Правительством РФ, а дальше в качестве федерального закона утверждаются Государственной Думой РФ [7]. В этом процессе существует и ряд проблемных сторон, например недостаточно проработан механизм выбора проблем, на решение которых будут направлены федеральные целевые программы, и чаще всего присутствует формальный характер проработки необходимости использования финансовых ресурсов. В результате наблюдается общая неэффективность программно-целевого метода [8].

Программно-целевой метод предполагает разработку важнейших социально-экономических и иных целевых программ. Он основан на подчинении распределения ресурсов, намечаемых мероприятий на каждом уровне планирования и управления достижению определенной цели.

Целевые программы согласовываются по времени, по ресурсам и исполнителям.

Программно-целевой метод является непротиворечивой совокупностью ряда подходов. Он связан с разработкой целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход). При этом в единстве находятся ее элементы (структурный подход) и функции (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход).

Программно-целевой метод обладает очевидными преимуществами, делающими актуальным его применение для решения проблем образования.

К таким преимуществам относятся:

• индикативный характер целевых программ. Сроки реализации программ находятся в прямой зависимости от их обеспеченности необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, представляя собой «индикаторы успешности» реализации каждой программы;

• системный характер основных целей и задач программ по решению сложных комплексных проблем образования;

• способность концентрировать организационные, финансовые и иные ресурсы в процессе решения ключевых проблем образования;

• возможность обеспечения общественного и административного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании ресурсного обеспечения.

Действенным инструментом активизации экономического роста в школьном образовании регионов являются федеральные целевые программы.

Федеральные целевые программы, направленные на увеличение темпов экономического роста регионов, разделены на следующие основные виды:

) направленные на активизацию социального и экономического развития;

) направленные на создание условий воспроизводства основных экономических ресурсов.

Каждый из этих видов федерально-целевых программ направлен на решение конкретной совокупности экономических проблем и способствует переходу от решения локальных проблем к системному развитию школьного образования регионов России.

Разработка, реализация и отслеживание эффективности целевых программ основаны на следующих принципах:

) взаимосвязи федеральных целевых программ. Этот принцип состоит в том, что принимаемые программы должны быть связаны между собой и решать комплексные цели и проблемы;

) наращивания усилий. Результаты, достигнутые на каждом из этапов программно-целевого управления, должны использоваться для реализации последующих задач;

) экономии ресурсов. Ресурсы, необходимые для реализации федеральных целевых программ, должны быть соизмеримы с конечным эффектом от их использования. Соблюдается необходимость минимизации затрат при максимизации результата;

) «средового воздействия». Федеральные целевые программы должны быть направлены на формирование условий для устранения действия определенной проблемной сферы;

) инфраструктурный. Федеральные целевые программы должны быть направлены на институциональные структуры региональной экономики.

Стратегическими целями целевой государственной политики развития школьного образования являются:

) повышение качества управления и использования финансовых ресурсов на региональном уровне;

) реформирование социальной и экономической сферы;

) создание благоприятной экологической ситуации в регионах;

) концентрация экономических ресурсов регионов для активизации экономического роста и качественной трансформации структуры региональной экономики в целях создания условий для решения проблем в социальной сфере;

) развитие человеческих ресурсов для создания условий активного экономического роста [2].

Одновременно с этим по оценкам Министерства экономического развития России при разработке целевых программ существует ряд проблем. К ним относится то, что государственные заказчики достаточно часто изменяют объемы бюджетного финансирования и цели уже после начала реализации программы, что существенным образом и негативно влияет на конечный социально-экономический эффект от них - меняется взаимосвязь целевых программ между собой, преемственность. В результате ресурсы используются, но поставленные цели не достигаются, так как была изменена их взаимосвязь: «ресурс - цель». Вместе с этим при разработке программ мало проработанными оказываются показатели оценки эффективности их реализации, выраженные в количественных и качественных показателях. Нарушение взаимосвязи «цель - ресурс - результат» со стороны государственных заказчиков снижает эффективность программно-целевого метода управления развитием школьного образования [9].

К основным достоинствам целевым программам относятся:

) прозрачность (доступный для общественного контроля процесс разработки и реализации целевых программ);

) определение государственного заказчика на основании тендера;

) контроль за расходованием средств государственного бюджета, направленных на реализацию целевых программ;

) возможность объединения различных источников финансирования - частных, государственных, международных;

) возможность концентрации ресурсов для решения приоритетных проблем;

) возможность объективной оценки как среднесрочных, так и долгосрочных эффектов;

) системный характер, позволяющий максимально эффективно достигнуть цели - минимизации затрат при максимизации результатов.

Целевые программы являются эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики, особенно при решении долгосрочных задач и реализации крупных инфраструктурных проектов.

Согласно действующему законодательству, федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой «увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации» [2].

.3 Опыт реализации федеральной целевой программы развития образования в России

Проводимая в последние годы в России реформа бюджетного процесса направлена на максимально эффективное управление средствами федерального бюджета в соответствии с приоритетами государственной политики. Ядро этой реформы - формирование бюджета, ориентированного на достижение конечного результата, и, как следствие, расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. В связи с этим следует отметить характерные тенденции в сфере государственного управления экономическими процессами, которые заключаются в преимущественном темпе роста финансирования, осуществляемого на основе программно-целевого подхода, в сравнении с традиционным сметным.

Программно-целевой способ реализации государственной политики широко распространен во многих странах мира, занимающих лидирующие позиции в глобальной экономике. В свете конкурентной борьбы за ресурсы развития правительства экономически развитых государств выделяют стратегически важные, перспективные направления и способствуют созданию конкурентоспособной среды для их реализации. Так, например, в США с помощью программно-целевых инструментов осваивается около 50% от всех расходов бюджета, в странах Евросоюза - еще больше, в частности, во Франции эта доля составляет 80%. При этом соблюдается несколько принципиально важных вещей. Во-первых, формируются целевые индикаторы, позволяющие оценивать результативность бюджетных расходов, а по сути, систему государственного управления в целом. Во-вторых, реализация целевых программ предполагает получение за счет общественных ресурсов рыночных, коммерческих эффектов. В-третьих, повышается качество предоставляемых бюджетными организациями услуг, так как при прочих равных, например, гарантированной сметной обеспеченности, они начинают конкурировать за дополнительные ресурсы. Этот зарубежный опыт активно используют и в России.

В историческом аспекте произошедший в нашей стране в конце 80-х - начале 90-х годов переход от плановой экономики с ее распределительными принципами к программно-целевому стратегическому планированию, и соответственно, управлению, предполагающему проведение конкурсных процедур, торгов, аукционов, тендеров, показал, несмотря на противоречивое к нему отношение, достаточно высокую экономическую эффективность [2].

Система российского образования также не является исключением. С каждым годом все больший объем бюджетных ассигнований, предусмотренных для Рособразования, в том числе на обеспечение деятельности подведомственной ему сети образовательных учреждений, предполагается к освоению, помимо сметного и нормативного распределения, через программно-целевые и проектные методы финансирования. Для сравнения, если размеры бюджетных ассигнований по смете учреждений, подведомственных Рособразованию (без учета дополнительно выделяемых средств), увеличились с 2009 по 2011 год примерно в 2,2 раза, с 103,0 млрд. рублей в 2009 году до 225,8 млрд. в 2011 году, то скачок в финансировании федеральных целевых программ в области образования составил за этот период в среднем более чем в 10 раз, с 1,4 млрд. рублей в 2009 году до 17,1 млрд. рублей в 2010 году и 13,8 млрд. рублей в 2011 году.