Материал: Uchebnik_Kolesnikova_KPZS

Конституция 1848 г. была первой национальной. Консти­туцией Швейцарии. Ее принятие знаменовало завершение процесса федерализации. Из непрочного союза государств-кантонов Швейцария превратилась в единое союзное го­сударство. Был создан постоянный федеральный орган исполнительной власти — союзный совет из семи членов, избираемых федеральным законодательным органом. Фе­деральный законодательный орган состоял из двух палат -национального совета и совета кантонов. Союзный совет был наделен правом выпускать деньги, регулировать тамо­женные правила, определять внешнюю политику. Церковь была отделена от государства, приняты единые меры длины и веса, единая валюта, отменена местная таможня. В качест­ве федеральной столицы выбран Берн. Тогда же был утвер­жден национальный флаг государства. При качественном расширении полномочий центральной власти сохранялось прежнее название — конфедерация, и кантоны сохраняли значительную степень независимости. Применительно к ста­тусу кантонов была заимствована из Конституции США формула, согласно которой «кантоны суверенны (самодер­жавны) постольку, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией, и в таком качестве пользуются всеми правами, которые не переданы федеральной власти»¹.

В 1874 г. была принята новая федеральная Конституция Швейцарии, которая действовала более 100 лет — вплоть до принятия в 1999 г. ныне действующей Конституции Швей­царии. Многочисленные поправки (более 130) к Конститу­ции 1874 г. были направлены на уточнение статуса феде­ральных органов власти, усиление властных полномочий федерального правительства, при этом федеративная осно­ва государства не подвергалась ограничению. Отдельные поправки касались регулирования социальных отношений.

Конституционная реформа, проведенная в конце XX сто­летия, результатом которой стало принятие действующей Конституции Швейцарии, по оценке специалистов, была крайне необходима. Наличие многочисленных поправок, устаревшая структура конституционного акта 1874 г., не­точность формулировок значительно осложняли его ис­пользование.

После довольно длительной разработки новая Консти­туция Швейцарии была одобрена парламентом в 1998 г. и в 1999 г. принята на референдуме. Она вступила в силу 1 января 2000 г. Следует сразу признать, что коренного изменения содержания конституционного регулирования общественных отношений со вступлением в силу Консти­туции 1999 г. не произошло.

Действующая Конституция Швейцарии состоит из пре­амбулы и шести частей, объединяющих 196 статей, из кото­рых последняя охватывает 16 переходных положений.

В первой части Конституции Швейцарии сформулиро­ваны принципы и цели построения и действия правового федеративного государства, а также индивидуальной и об­щественной ответственности. Государство провозглашается Швейцарской Конфедерацией, состоящей из 26 кантонов. Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограни­чен Союзной конституцией; они осуществляют все права, которые не переданы Союзу (ст. 3).

Основные конституционные изменения коснулись во­просов регулирования прав и свобод личности, прав граж­данства и социальных целей. В Конституции 1999 г. соот­ветствующие положения не только значительно расширены по содержанию по сравнению с прежней Конституцией 1874 г., но и представлены единым блоком во второй ее части. Особого внимания заслуживает гл. 3 Конституции, в которой формулируются социальные цели Швейцарско­го союза и кантонов. Так, согласно ст. 41 «Союз и кантоны в дополнение к личной ответственности и частной инициа­тиве выступают за то, чтобы:

a) каждое лицо участвовало в системе социальной защи­щенности;

b) каждое лицо получало необходимую заботу о его здо­ровье;

c) семьи как сообщества взрослых и детей были защище­ны и пользовались содействием;

d) трудоспособные могли покрывать свои расходы на жизнь благодаря труду на соразмерных условиях;

e) нуждающиеся в жилище для себя и своей семьи могли находить соразмерное жилище на приемлемых условиях;

f) дети и подростки, а также лица в трудоспособном воз­расте могли получать по своим способностям образование, профессиональную подготовку и переподготовку;

g) дети и подростки поощрялись в своем развитии в са­мостоятельных и социально ответственных лиц и поддер­живались в своей социальной, культурной и политической интеграции».

Одновременно в статье оговаривается, что из социаль­ных целей нельзя выводить никаких непосредственных претензий на государственные услуги.

Часть третья Конституции, именуемая «Союз, канто­ны и общины», устанавливает принципы отношений ме­жду этими тремя уровнями управления, четко и подробно регламентирует распределение компетенции между ними в основных сферах общественной жизни, а также закре­пляет право кантонов заключать между собой договоры, создавать совместные организации и учреждения. Обя­зательным условием такого права выступает требование не противоречить праву и интересам Союза, а также пра­вам других кантонов и обязанность доводить до сведения Союза принятие таких договоров. Кроме того, подробное регулирование на конституционном уровне получили бюджетно-налоговые отношения между Союзом и кантонами. Следует отметить, что в конституционных нормах нашли закрепление союзные гарантии для кантонов: Союз гаран­тирует кантонам их конституции, конституционный строй, а также их состав и территорию.

В части четвертой Конституции Швейцарии («Народ И кантоны») содержатся нормы, касающиеся непосредст­венного политического волеизъявления. В качестве требо­ваний к наделению политическими правами по вопросам союзного ведения Конституция называет наличие швей­царского гражданства, «достижение 18-летнего возраста и нелишение дееспособности из-за душевного заболевания или слабоумия» (ст. 136). Особо оговаривается, что все имеют равные политические права и обязанности.

Самая краткая статья посвящена политическим партиям (ст. 137), в ней формулируется основное назначение поли­тических партий — участие в формировании мнений и воли народа. Затем следуют конституционные положения, регу­лирующие институты непосредственной демократии — на­родную инициативу и референдум.

Пятая часть Конституции под названием «Союзные власти» определяет избираемость, несовместимость, срок полномочий выборных лиц, ответственность государства и участие кантонов, политических партий и заинтересован­ных кругов в подготовке важнейших государственных ак­тов, статус центральных органов государства.

Следует отметить, что хотя Конституция 1999 г. фор­мально и не закрепила разделение властей в качестве прин­ципа, однако установила такую структуру центральных органов государства, которая четко разделила их на зако­нодательные, исполнительные и судебные. Центральными органами страны являются Союзное собрание — парламент, Союзный совет — правительство и Союзный суд (высшая судебная инстанция Швейцарской Конфедерации), кото­рые осуществляют полномочия в рамках своей компетен­ции независимо друг от друга.

Шестая часть Конституции Швейцарии устанавлива­ет порядок ее пересмотра и содержит переходные положе­ния. В качестве принципа пересмотра Конституции ст. 192 называет возможность такого пересмотра в любое время, причем полностью или частично. Конституция Швейца­рии различает понятия «полный пересмотр» и «частичный пересмотр» Конституции. При полном пересмотре Конституции его инициатором могут выступать народ или одна из палат парламента либо само Союзное собрание. Причем народная инициатива полного пересмотра Конституции Швейцарии согласно ст. 138 должна исходить не менее чем от 100 тыс. избирателей. Такая инициатива подлежит вы­несению на народное голосование. Если инициатива пол­ного пересмотра исходит от народа или по этому вопросу существуют разногласия между двумя палатами парламен­та, то народ принимает решение, должен ли быть произ­веден полный пересмотр. Если народ согласен на полный пересмотр, то обе палаты переизбираются и рассматривают вопрос о пересмотре согласно законодательной процедуре. Пересмотренная Конституция вступает в силу, как только народ и кантоны одобрят пересмотр.

Народная инициатива по частичному пересмотру Консти­туции Швейцарии также должна исходить от 100 тыс. из­бирателей (п. 2 ст. 139 Конституции 1999 г.). Такая народ­ная инициатива может иметь форму общего предложения или разработанного проекта. Если Союзное собрание одоб­ряет народную инициативу, составленную в общих выра­жениях, то оно подготавливает частичный пересмотр в ука­занном инициативой смысле и передает ее на голосование народа и кантонов. Если Союзное собрание отклоняет ини­циативу, то оно передает ее на голосование народа, который принимает решение о том, нужно ли это предложение про­водить в жизнь. В случае одобрения инициативы Союзное собрание подготавливает проект, требуемый инициативой. Причем в случае, если Союзное собрание отклоняет ини­циативу в форме разработанного проекта, то может проти­вопоставить ей встречный проект. Тогда народ и кантоны голосуют одновременно по инициативе и встречному проек­ту. Избиратели вправе голосовать в пользу обоих проектов. Они могут указать, какому из проектов отдают предпочте­ние в случае, если оба будут приняты; если при этом один из проектов получает больше голосов народа, а другой — больше голосов кантонов, то ни один из проектов в силу не вступает (п. 5, 6 ст. 139).

17.2. Конституционные основы правового статуса личности

В действующей Конституции Швейцарии приоритетное значение, которое придает законодатель правам и свободам швейцарских граждан, подтверждается не только специаль­ным расположением соответствующих конституционных положений в первых частях Конституции, но и значитель­ным содержательным расширением самого института прав и свобод.

Конституция 1999 г. провозгласила широкий перечень основных личных прав и свобод. Первейшее значение отдано свободе вероисповедания и свободе совести. Каждый чело­век свободен в выборе своей веры или своего мировоззрен­ческого убеждения.

Конституционное закрепление получили право на че­ловеческое достоинство (ст. 7.), право на свободу мнений и информацию (ст. 16). Под охраной сферы частной жизни (ст. 13) понимается то, что каждое лицо имеет право на ува­жение его частной и семейной жизни, его жилища, а так­же личной переписки, почтовой и телесвязи. Каждое лицо имеет право на защиту от злоупотребления его личными данными.

Интересно формулируется в ст. 9 право на защиту от произвола и соблюдение добросовестности. Каждое лицо имеет право на исключающее произвол добросовестное об­ращение со стороны государственных органов.

Заслуживает внимания решение языкового вопроса в мно­гоязычной Швейцарии. Согласно переписи 1980 г. в стране проживало 65% лиц, говорящих на немецком языке, 18,4% — говорящих по-французски, 4,5% населения родным счита­ли итальянский язык, а ретороманский — менее 1%. Дейст­вующая Конституция включила принятую на референдуме 1996 г. поправку о том, что ретороманский язык наряду с не­мецким, французским и итальянским является официальным языком в отношениях, которые Швейцарская Конфедерация поддерживает с гражданами, владеющими ретороманским языком (ст. 70). Национальными же языками названы не­мецкий, французский, итальянский и ретороманский (ст. 4 Конституции). Понятие «официальный язык» означает, что все юридические тексты публикуются на языках, признанных Конституцией официальными, и все официальные тексты на этих языках имеют одинаковую юридическую силу.

Конституция Швейцарии устанавливает свободу ис­пользования языка как незыблемое конституционное пра­во (ст. 18). Ограничения свободы использования родного языка основываются на двух основных исторически сло­жившихся принципах.

Во-первых, это территориальный принцип. Так, в не­мецкоговорящих кантонах либо коммунах официальным языком местной администрации, школьного образования является немецкий язык. Тот же порядок существует и во франкоговорящих, и в италоговорящих кантонах и комму­нах. В этом государстве языковые границы являются доста­точно устойчивыми.

Во-вторых, личный принцип, согласно которому каждый швейцарский гражданин, где бы он ни находился на тер­ритории Конфедерации, имеет право говорить на родном национальном языке и общаться на нем с федеральными чиновниками, администрацией. Служащие на железной до­роге, почте, армии должны учитывать это право.

Впервые в конституционной истории этого государства принцип равноправия, закрепленный в ст. 8 Конституции 1999 г., обязывает законодательно обеспечивать равное пра­вовое и фактическое положение мужчин и женщин, преж­де всего в семье, обучении и труде. Мужчина и женщина имеют право на равную заработную плату за равноценный труд.

Нельзя не отметить, что при всей приверженности швей­царцев либеральным ценностям, Швейцария оказалась по­следней страной в Европе, которая признала за женщина­ми избирательные права. Только на референдуме 1971 г. была принята соответствующая конституционная поправ­ка, согласно которой женщины получили право голосо­вать и быть избранными на федеральных выборах. Причем на предыдущем референдуме 1959 г. такое предложение было отклонено. Несмотря на конституционную поправку в ряде кантонов женщин не допускали к участию на мест­ных выборах. Последней территорией Швейцарии, про­тиводействовавшей наделению женщин избирательными правами, был немецкоязычный полукантон Аппенцелль-Иннерроден, где только в 1991 г. женщины получили право участвовать в ежегодных собраниях избирателей. Важней­шая конституционная поправка, гарантирующая равные права женщин, была принята в 1981 г., а в 1985 г. женщинам были предоставлены равные права в семье.

Следующий важнейший блок — это конституционные гарантии прав личности в области демократического су­допроизводства. Так, в Конституции 1999 г. закрепление получили принцип презумпции невиновности (ч. 1 ст. 32), запрет на смертную казнь (ч. 1 ст. 10), право каждого гражданина на то, чтобы его дело рассматривалось независи­мым и беспристрастным судом, учрежденным законом (ч. 1 ст. 30), и разрешалось в разумный срок (ч. 1 ст. 29), что­бы проведение судебного заседания и вынесение решения осуществлялись публично, за исключением случаев, преду­смотренных законом (ч. 3 ст. 30).

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 29 Конституции Швейца­рии «стороны имеют право быть выслушанными. Каждое лицо, не обладающее достаточными средствами, если толь­ко его дело представляется лишенным каких-либо шансов на успех, имеет право на бесплатную юридическую помощь. Кроме того, лицо имеет право на бесплатную помощь адво­ката в той мере, в какой того требует защита его прав».

Обращает внимание специальная систематизация прав, предоставляемых в случае лишения свободы. Так, ст. 31 Конституции устанавливает: «Никто не может быть лишен своей свободы иначе как в случаях, предусмотренных зако­ном, и в соответствии с порядком, им предписанным.

Каждое лицо, которое лишено свободы, имеет право не­медленно быть информированным на языке, которым оно владеет, об основаниях такого лишения и о правах, которые ему принадлежат. Лицу должна быть обеспечена возмож­ность пользоваться этими правами. Оно, в частности, имеет право требовать информирования своих близких родствен­ников.

Каждое лицо, содержащееся в предварительном за­ключении, имеет право немедленно быть представленным судье, который выносит решение о продлении содержа­ния под стражей или об освобождении. Лицо имеет право на рассмотрение своего дела в разумный срок.

Каждое лицо, которое лишено свободы без приказа о том со стороны суда, имеет право в любое время обратиться в суд. Последний выносит решение в наикратчайший срок о законности такого лишения свободы».

Часть 2 ст. 32 Конституции формулирует важнейшую гарантию справедливой судебной защиты: «Каждое об­виняемое лицо имеет право в наикратчайший срок и де­тальным образом быть информированным об обвинениях, выдвигаемых против него. Лицу должна быть обеспечена возможность пользоваться правом на защиту».

В Конституции Швейцарии закрепляется ряд непривыч­ных для конституционного уровня прав. Так, специально закрепляется право на заключение брака и семью (ст. 14).

Ничто не может юридически препятствовать заключе­нию брака, за исключением несовершеннолетия, близкого родства или психического заболевания. Статья 11 говорит о том, что дети и подростки имеют право на особую охрану их неприкосновенности и на содействие их развитию. Важ­нейшую социальную гарантию устанавливает ст. 19 — это право на основное школьное обучение. Причем имеется в виду не только бесплатность основного школьного обуче­ния, но и его достаточность.

Отдельный раздел Конституции 1999 г. специально посвящен важнейшим политическим правам — свободе мнений и информации (ст. 16), свободе средств массовой информации (ст. 17), свободе собраний (ст. 22), свободе объединений (ст. 22), праву петиций (ст. 33).

Также среди политических прав и свобод швейцарцев следует назвать право на осуществление народной законо­дательной инициативы и референдум.

Именно в этом государстве важнейшие институты не­посредственной демократии стали реальным, почти повсе­дневным способом участия граждан в управлении делами государства, кантона, общины.

На референдумах решаются различные вопросы — от об­разования новых кантонов до установления правил пере­возки грузов. Приведем для наглядности несколько приме­чательных случаев.

В 1960-х гг. несколько франкоязычных округов Швей­царии, расположенных в кантоне Берн, потребовали обра­зования нового кантона, что встретило сопротивление со стороны немецкоязычного населения этого региона. Для пре­дотвращения столкновений туда были введены федеральные войска. В начале 1970-х гг. избиратели кантона Берн одоб­рили проведение референдума во франкоязычных округах по вопросу об отделении. В результате серии плебисцитов, проводившихся в течение ряда лет, три из семи округов и несколько пограничных общин проголосовали за создание нового кантона, который получил название Юра. В 1978 г. это решение было одобрено на общенациональном референ­думе, и в 1979 г. новый кантон вступил в Конфедерацию.

Другие примеры использования институтов прямой демократии. На общенациональном референдуме 1994 г. швейцарцы одобрили решение о том, что к 2004 г. иностран­ные коммерческие грузы должны будут перевозиться через территорию Швейцарии только по железной дороге.

В 1972 г. национальный референдум ратифицировал со­глашение о свободной торговле с Европейским союзом, со­гласно которому к 1977 г. были постепенно сняты пошлины на все промышленные изделия.

В Швейцарии различаются обязательный и факульта­тивный референдумы, причем итоги референдума опре­деляются в одних случаях общим голосованием народа, а в других — голосованием народа и кантонов, когда для по­ложительного решения требуется согласие большинства участвовавших в голосовании избирателей по стране в це­лом, а также согласие большинства избирателей в боль­шинстве кантонов.

Условия проведения референдума и его процедура ре­гулируются конституциями и законодательством страны. В зависимости от предмета, способа проведения и сферы применения различают:

• обязательный референдум — конституционный ре­ферендум (на всенародное голосование выносится проект Конституции или конституционные поправки);

• факультативный референдум — законодательный ре­ферендум (предмет референдума — проект закона).

Граждане Швейцарии несут следующие обязанности:

— налоговую обязанность]

— воинскую повинность (каждый гражданин Швейцарии мужского пола является военнообязанным. Граждане, не­пригодные к прохождению военной службы, выплачивают определенную сумму в качестве компенсации);

— обязанность голосовать (в ряде кантонов неисполне­ние обязанности голосовать наказывается незначительным денежным штрафом).

17.3. Центральные органы власти Швейцарии

Парламент. Союзное собрание — центральный законо­дательный представительный орган Швейцарии согласно ст. 148 ее Конституции осуществляет верховную власть в государстве. Национальный совет и Совет кантонов — самостоятельные палаты парламента — по Конституции 1999 г. равноправны.

Национальный совет состоит из 200 депутатов, изби­раемых посредством прямых выборов на основе пропор­циональной системы по избирательным округам каждые четыре года. Причем каждый кантон образует один изби­рательный округ.

Совет кантонов состоит из 46 делегатов кантонов. От 20 кантонов избираются по два делегата, и от 6 кантонов, по­именованных в Конституции (ст. 150), — по одному делега­ту. Срок полномочий палаты — четыре года.

Палаты самостоятельны и заседают раздельно. Для при­нятия решений Союзным собранием необходимо согласие обеих палат.

Совместные заседания палат созываются в случаях, спе­циально определенных Конституцией: для проведения вы­боров; разрешения споров о компетенции между верховны­ми союзными властями; дарования помилования, а также по особым поводам и для заслушивания заявлений Союз­ного совета (ст. 157). Совместные заседания палат рассмат­риваются как Объединенное союзное собрание.

Действует принцип иммунитета: члены парламента не могут быть привлечены к юридической ответственности за свои высказывания.

Важнейшая компетенция Союзного собрания — и это одна из особенностей Швейцарии — заключается в том, что в Конституции 1999 г. закрепляется обязанность проверки эффективности государственных мер парламентом. Парла­мент обязан следить за тем, чтобы меры, предпринимаемые Конфедерацией, проверялись на предмет их эффективности (ст. 190). Данная обязанность детально конкретизирует­ся на уровне законов и постановлений, а также внутриве­домственных директив.

Согласно п. 3 ст. 26 Закона Швейцарии о парламенте от 13 декабря 2002 г. эффективность относится к основ­ным критериям при исполнении парламентом высших надзорных функций. Согласно ст. 27 данного Закона пар­ламентские комиссии могут потребовать от правительст­ва проведения проверок эффективности, они также мо­гут проверять проведенные по поручению правительства оценки законов или сами давать поручения на проведе­ние таких оценок. Кроме того, согласно п. 1 ст. 44 Закона о парламенте законодательные комиссии, отвечающие за подготовку законопроектов, должны учитывать резуль­таты проверок эффективности законодательных актов. И согласно п. 4 ст. 54 указанного Закона президиумы пар­ламентских комиссий и делегаций по надзору (комиссия по проверке ведения дел и финансовая комиссия, делегация по проверке ведения дел и финансовая делегация) должны заниматься координацией работы в области оцен­ки государственных мер.

Важным вспомогательным органом парламента при проведении проверок эффективности и подведении их итогов является Служба Парламентского административ­ного контроля. Еще более важную роль играет Государст­венный финансовый контроль, оказывающий поддержку парламенту и правительству при выполнении ими своих финансовых и надзорных компетенций. Данное ведомство является счетной палатой Швейцарии и проводит провер­ки государственных мер не только на предмет их правиль­ности и легитимности, но также и экономичности. В рам­ках проверок на экономичность согласно п. 2 ст. 5 Закона о финансовом контроле от 28 июня 1967 г. оно выясняет, был ли получен ожидаемый эффект от финансовых расхо­дов, связанных с проведением государством определенных мер.

Оценка законов не ограничивается контролем эффек­тивности. Она также охватывает прогноз эффективности, т.е. перспективную оценку воздействия до принятия зако­нодательных решений. В п. 2 ст. 141 Закона о парламенте предусматривается, что в своих комментариях к законо­проектам правительство обязано излагать свою позицию относительно пригодности к осуществлению и ожидаемых воздействий от предложенных мер.