16.6. Правовой статус правительства Италии

Правительство является высшим исполнительным ор­ганом государственной власти Италии. Официальное его название — Совет министров. В состав правительства вхо­дят председатель Совета министров (глава правительства) и министры.

Президент Италии назначает председателя Совета ми­нистров и, по его предложению, министров. Глава госу­дарства учитывает при этом расстановку политических сил и итоги парламентских выборов. Италия — парламентская республика и поэтому правительство должно получить до­верие обеих палат парламента — палаты депутатов и сена­та. Абсолютное большинство послевоенных правительств было образовано на коалиционной основе.

Не позднее 10 дней после сформирования Совета ми­нистров его правительственная программа представляется палатам для получения вотума доверия. Существенной осо­бенностью Италии является то, что верхняя палата непо­средственно участвует в формировании правительства.

Совет министров широко использует право законода­тельной инициативы в парламенте. Существует институт делегированного законодательства, при котором прави­тельство непосредственно осуществляет законодательные полномочия по поручению или с согласия парламента.

Согласно Конституции Италии (ст. 76) актами деле­гированного законодательства являются законодательные декреты. Конституцией установлены определенные рамки для передачи полномочий парламента. Во-первых, адре­сатом делегирования может быть только правительство; во-вторых, передача законодательных полномочий парла­мента ограничена во времени и кругом вопросов; в-треть­их, парламент определяет руководящие критерии и прин­ципы, которым должно следовать правительство в своей деятельности.

Совет министров не может издавать декреты-законы по конституционным и избирательным вопросам, вопро­сам ратификации международных договоров, установле­ния бюджета и сметы расходов. На практике декреты-за­коны довольно часто использовались для осуществления серьезных реформ организационного характера — созда­ния Министерства природного и культурного достояния, регламентации государственной службы, упразднения и введения штатных должностей преподавателей универ­ситетов.

Правительство издает многочисленные подзаконные акты в сфере компетенции органа публичной администра­ции, подлежащие регистрации в установленном порядке. Для данных актов характерна определенная субординация: правительственные документы обладают верховенством по отношению к аналогичным актам, изданным другими субъектами.

Министры коллегиально ответственны за действия Со­вета министров, индивидуально — за деятельность своих ведомств. Голосование в парламенте одной или обеих па­лат против какого-либо правительственного предложения необязательно влечет его отставку.

Правительство в своей работе учитывает расстановку сил в парламенте, общественное мнение. Непопулярная по­литика или ошибки в деятельности исполнительной власти приводят к правительственным кризисам, утрате доверия со стороны парламента. Так, в 1947—1995 гг. в Италии было 53 правительственных кризиса, в результате которых сме­нилось 48 правительств.

Полномочия председателя Совета министров весьма об­ширны. Он руководит работой правительства, координиру­ет деятельность министерств.

По законодательству существует ограниченный имму­нитет членов правительства.

В 1988 г. был принят закон о Совете министров, опре­деляющий в соответствии с конституционными нормами статус, структуру правительства и полномочия министров.

16.7. Конституционный суд Италии

В послевоенный период после длительных дискуссий в Италии был создан Конституционный суд, который рас­сматривается не как орган правосудия, а как специальный контрольный орган и гарантия реализации Основного За­кона.

Он выносит решения:

- по спорам о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства и областей;

— спорам о компетенции между различными властями государства, между государством и областями, между об­ластями;

— обвинениям, выдвинутым в соответствии с конститу­ционными нормами против президента Республики.

Последним наиболее известным делом, рассматривае­мым в Конституционном суде в конце 2003 г., были раз­бирательства по поводу соответствия Конституции закона Республики об иммунитете, обеспечивающего неприкос­новенность от судебного преследования в период действия мандатов пятерым высокопоставленным руководителям го­сударства, включая премьер-министра.

Кроме того, Конституционный суд принимает решения о допустимости требований проведения референдумов, об отмене действующих законодательных актов. В случае неясности, пробельное™ оспариваемых законодательных актов, Конституционный суд вправе включать в них «до­полнительные» или «заменяющие» положения.

Конституционный суд состоит из 15 судей, причем 1/3 судейского корпуса назначает президент, 1/3 — парламент на совместном заседании палат, 1 /3 — магистратуры. Срок судейских полномочий — девять лет без права повторного переизбрания. Члены Конституционного суда отбираются среди судей, профессоров права университетов и адвокатов с 20-летним стажем работы.

Должность судьи Конституционного суда несовместима с обязанностью парламентария или члена областного со­вета, министра, а также с занятием предпринимательской деятельностью.

В стране действуют суды общей юрисдикции, включая Кассационный суд Республики, специализированные суды, единоличных мировых судей. Административная юстиция представлена Государственным советом, который является не только судебным, но и консультативным органом. Счет­ный суд осуществляет предварительный контроль закон­ности актов правительства, а также последующий контроль исполнения бюджета государства, участвует в контроле за финансовой деятельностью корпораций.

16.8. Политико-территориальное устройство

В соответствии с Конституцией Италии 1947 г. Ита­лия — единое унитарное государство. Вместе с тем основ­ные нормы не препятствовали внедрению особой модели административно-территориального устройства, известной под названием «областное государство» или «государство областных автономий». Более того, Конституция закре­пила два важнейших принципа «областного государства»: принцип политической децентрализации и принцип авто­номии территориальных коллективов в рамках единого го­сударства (ст. 5). На практике это означало предоставление самостоятельности, определенных административных пол­номочий всем территориальным коллективам: областям, провинциям и коммунам.

Самыми крупными административно-территориальны­ми единицами в Италии являются области (они могут соз­даваться при наличии не менее 1 млн жителей). В резуль­тате административно-территориальной реформы было образовано 20 областей, наделенных широкой автономией. Конституция 1947 г. признает области автономными обра­зованиями, обладающими законодательной, администра­тивной и финансовой самостоятельностью.

Особый статус имеют пять областей специальной авто­номии, перечисленных в ст. 116 Конституции, — Тренти-но-Альто Адидже, Балле д'Аоста, Фриули-Венеция-Джу­лия, Сицилия и Сардиния. Они осуществляют власть и управление на основе собственных статутов-уставов, регламентирующих все вопросы организации и функцио­нирования области. Остальные 15 областей обычной авто­номии действуют на основании предписаний Конституции (гл. V) и парламентских законов государства. В статутах таких областей закрепляются только вопросы, касающие­ся внутренней организации региона, осуществления права инициативы и референдума в отношении законов и адми­нистративных актов области, порядка опубликования об­ластных законов.

Конституционным путем областям были переданы пол­номочия, которые ранее входили в компетенцию государст­ва. Прежде всего это законодательные полномочия (ст. 117 Конституции Италии). Определен перечень вопросов, по которым область вправе принимать собственные законо­дательные нормы. Законы областей не могут противоречить принципам национального правопорядка, международным обязательствам, интересам государства и других областей. В соответствии со ст. 127 Конституции Италии областной закон подлежит обязательному визированию (удостове­рению) у правительственного комиссара области. Вместе с тем правительство и парламент страны не могут отменять подобные законы или вносить в них изменения, они правомочны лишь оспаривать их в Конституционном суде.

В предметы ведения области входит широкий круг вопросов, включающий организацию административных учреждений, находящихся в подчинении областных властей собственное территориальное устройство, полицию, больничные службы, музеи, градостроительство, сельское и лес­ное хозяйство, дорожное сообщение и т.д. В случае необходимости центральные органы могут делегировать областям! и иные полномочия. В распоряжение областей поступают местные налоги и доля от государственных налогов, кото­рая определяется в зависимости от численности населения; и социально-экономического потенциала региона.

В соответствии с Конституцией Италии (ч. 3 ст. 118) об­ласти вправе на основе закона делегировать административ­ные полномочия провинциям, коммунам либо использовать их соответствующие службы. Делегирование предполагает передачу финансовых средств, в необходимых случаях — персонала или имущества всем территориальным учрежде­ниям данного уровня или их ассоциациям. Делегирование осуществляется на определенный срок и может быть пре­кращено досрочно в случае серьезных отклонений от на­правлений деятельности, установленных областью.

В рамках областной реформы в 1977 г. некоторые адми­нистративные полномочия были переданы государством непосредственно коммунам, однако область сохраняла за собой право осуществлять отдельные контрольные пол­номочия в данной сфере. В соответствии с законом 1990 г. № 142 области могут в своих законодательных актах пред­писывать обязательное заключение соглашений между местными органами для совместного осуществления их деятельности, но только государство правомочно требовать создания местными учреждениями консорциумов.

Провинции в соответствии с законодательством Италии являются территориальными единицами как государствен­ного, так и областного деления. Статус провинций регули­руется законом Италии об устройстве автономий 1990 г. Нижняя планка по численности населения провинций устанавливается в 200 тыс. жителей. Предусматривает­ся возможность создания в провинциях административ­ных округов в целях более эффективного осуществления управленческих функций. В соответствии с областными программами развития провинция принимает собственные многолетние программы и планы развития территории. На основании соответствующих программ провинция коор­динирует деятельность коммун и самостоятельно действует в области экономики, производства, коммерции, туризма, а также социальной сферы, спорта и культуры.

Коммуны — самые мелкие административно-территори­альные единицы. При образовании коммун их население не может быть менее 10 тыс. жителей. Коммуны обладают административными полномочиями в сфере социального обеспечения, благоустройства и использования территории, ее экономического развития, создания местных индустри­альных зон, землепользования.

В качестве самостоятельных политико-административ­ных единиц, обладающих специальным статусом согласно закону Италии об устройстве автономий 1990 г., следует назвать восемь крупных городов Италии: Бари, Болонья, Венеция, Генуя, Милан, Неаполь, Рим, Турин, Флоренция.

Во всех территориальных единицах Италии есть представители центральной власти. В области эти функ­ции исполняет правительственный комиссар, в провинци­ях они возложены на префекта, который входит в систему Министерства внутренних дел. В коммунах таким госу­дарственным чиновником является синдик, который ин­формирует префекта о состоянии общественного порядка и безопасности, издает акты об осуществлении неотложных мер в сфере здравоохранения и гигиены, строительства и местной полиции. Синдик ведет реестр актов гражданско­го состояния и учет населения, выполняя предписания за­конодательства о статистике, регистрации избирателей, учете военнообязанных.

Система органов управления области, состоящая из об­ластного совета, джунты (правительства) и ее председа­теля, закрепляется на конституционном уровне (ст. 121 Конституции Италии). Областной совет осуществляет за­конодательные функции и административные полномочия в соответствии с Конституцией и статутом области. Совет обладает правом законодательной инициативы, может вы­ходить с законодательными предложениями в палаты италь­янского парламента. Джунта является исполнительным ор­ганом областного совета. Члены джунты и ее председатель избираются тайным голосованием на первом заседании об­ластного совета из числа его членов (депутатов). Джунта представляет на рассмотрение совета проекты областных планов, бюджетов, схемы программ развития, а также ку­рирует их осуществление. Данный орган управляет област­ным имуществом, заключает сделки и договоры от имени области, координирует деятельность предприятий и служб областного подчинения. Во всех областях предусматривает­ся периодическая отчетность джунты перед советом.

Подобная система органов управления действует и на коммунальном уровне: выборный коммунальный совет, джунта, глава джунты и выборный мэр в коммуне.

Провинции и коммуны обладают правом проводить консультативные референдумы по вопросам местного зна­чения.

17.1. Конституция Швейцарской Конфедерации: общая характеристика

Швейцария — одно из старейших демократических го­сударств с республиканской формой правления, федера­тивная система и система институтов непосредственной демократии которого исследователями обозначаются как «особый случай». Однако его понимание невозможно без уяснения исторического контекста.

Современная Швейцария — высокоразвитое и индустри­ально-аграрное федеративное государство Центральной Ев­ропы с территорией в 41,3 тыс. кв. км., население — 7,5 млн человек. Столица — г. Берн, г. Лозанна — место пребывания федеральных судебных органов. При большинстве немец­коговорящего населения в Швейцарии (65%) в качестве официальных признаны четыре языка — немецкий, фран­цузский, итальянский и ретороманский¹.

Начало Швейцарского союза кантонов как самоуправ­ляющихся объединений общин принято связывать с подпи­санием тремя кантонами — Швиц, Ури и Унтервальден — 1 августа 1291 г. Союзного письма «на вечные времена», именуемого исследователями также Клятвой Рютли. Цель «Швейцарского клятвенного союза» («Schweizerische Eidgenossenschaft») как самостоятельного государства в составе Священной Римской империи объединившиеся кантоны обозначили следующим образом: «дабы наилуч­шим образом защитить себя и свое добро и охранить старое право, дали клятву верности и обещали оказывать друг дру­гу всяческую помощь: как внутри, так и вне своих земель...»¹. Этот важнейший документ швейцарской федеративной истории, составленный по-латыни, сохранился в архиве го­рода Швица. Примечательно, что название швейцарского государства в буквальном переводе с немецкого и звучит как «Швейцарское клятвенное товарищество».

Впоследствии расширившийся Швейцарский союз — уже конфедерация 13 кантонов, отношения между которы­ми регулировались на основе взаимных договоров, — про­существовал до 1798 г. Следует отметить, что вплоть до Великой французской революции в Швейцарском союзе не было постоянного центрального органа управления. Обще­союзным представительным органом были периодически созываемые общесоюзные сеймы — представительные орга­ны, где право голоса имели только полноправные кантоны. Также отсутствовали общесоюзные администрация, армия и финансы.

В 1798 г. после оккупации этого альпийского госу­дарства войсками революционной Франции Швейцарская конфедерация была преобразована в Гельветическую Республику. Новая Конституция Швейцарии по образу французской Конституции 1795 г. учреждала непривыч­ное для швейцарцев унитарное государственное устройст­во страны. Унитарная республика, не получив поддержки населения, долго не просуществовала. 19 февраля 1803 г. Наполеон Бонапарт (1769—1821) издал новую, уже феде­ральную Конституцию Швейцарии, получившую назва­ние Акта посредничества. Согласно ее положениям Швей­цария преобразовывалась в союзное государство из 19 кантонов. Кантоны должны были оказывать содействие друг другу в случае внешней или внутренней опасности, не имели права воевать друг с другом, а также заключать договоры между собой или с другими государствами. Во внутренних делах они обладали достаточно широким са­моуправлением.

После победы над наполеоновской Францией Венский конгресс европейских держав-победительниц признал в 1815 г. независимость и постоянный нейтралитет Швей­царии. Одновременно швейцарскими кантонами был за­ключен новый Союзный договор, закрепивший равные права для всех 22 суверенных кантонов. Новое государст­венное образование представляло собой конфедерацию, состоящую из самостоятельных государств, слабо связан­ных между собой общими интересами. В ведении Собрания представителей кантонов находились общие дела кантонов, но они сводились к внешним сношениям и гарантиям внут­реннего спокойствия.

В 30—40-х гг. XIX в. кантонами принимаются собствен­ные конституции, провозгласившие принципы народного суверенитета и представительного правления, обостряется борьба между сторонниками отделения кантонов и сто­ронниками централизации. Кульминацией такого проти­востояния стало быстрое вооруженное подавление канто­нами — сторонниками централизации попытки сецессии, когда семь кантонов в 1847 г. вышли из Швейцарского союза, образовав так называемый Зондербунд (Особый союз). После этих событий собравшееся в 1848 г. Собрание представителей кантонов подготовило новую федеральную Конституцию (за образец была взята Конституция США), которая была одобрена 15 кантонами и одним полуканто­ном и вступила в силу.