Материал: 539

9. Нормотворческая деятельность органов внутренних дел в контексте обеспечения прав и свобод граждан

9.1 Общая характеристика нормотворческой деятельности органов внутренних дел

Эффективность и законность работы органов внутренних дел по охране и защите прав и свобод граждан во многом определяется качественной правовой основой ее деятельности.

Для раскрытия понятия и содержания нормотворческой деятельности органов внутренних дел необходимо исходить из следующих методологических посылок:

1)данная деятельность МВД России является составной частью системы правового регулирования в государстве в целом;

2)указанная деятельность является одним из видов ведомственного нормативного регулирования;

3)нормотворчество органов внутренних дел носит отраслевой характер, поскольку является реализацией специальной компетенции органа власти.

Прежде чем сформулировать само понятие правотворческой деятельности ОВД, целесообразно рассмотреть категорию нормотворчества органов внутренних дел (ведомственное нормотворчество ОВД России).

Обстоятельную формулировку ведомственного нормотворчества дал В.О. Елеонский. Он указывает, что ведомственное нормотворчество в структурах правового государства или правовое ведомственное нормотворчество (внутриведомственное поднормотворчество) есть предусмотренная и регулируемая Конституцией и законами система юридических отношений организации, создания внутриведомственных актов нормативного характера, имеющих своим предметом проект данного акта, объектом - упорядочение внутриведомственных отношений в целях надлежащего применения правовых законов, как во внутриведомственных отношениях, так и в отношениях, в которых ведомство выступает вовне в лице своих органов либо отдельных ведомственных представителей - должностных лиц с различным качеством «внешнего» юридического статуса1.

По мнению Н.Н. Карташова, нормотворческая деятельность МВД России представляет собой правовую форму исполнительнораспорядительной деятельности органов внутренних дел2. Она является частью, стадией процесса управления, имеющей определяющий характер. Ее назначение состоит в создании правовой основы управления - правовых норм, призванных регулировать управленческие общественные отношения.

1Елеонский В.О.: Нормотворчество в органах внутренних дел. (Теоретические основы). Дис. … канд. юрид. наук: М.:1992.С.28.

2 Карташов Н. Н. Технологии нормотворчества (на примере МВД России). Дис. … канд.

юрид. наук: М.:2004.С.15.

66

При этом нормотворческая деятельность МВД России может быть рассмотрена как особый технологический процесс, обладающий присущей только ему спецификой и включающий множество технологических способов, приемов, процедур различной направленности.

Арзамасов Ю.Г. определяет нормотворчество органов внутренних дел как деятельность компетентных лиц в системе МВД России, представляющая собой исходный компонент механизма ведомственного правового регулирования, осуществляемая на делегированной и компетенционной основе, состоящая в установлении, изменении или отмене нормативных актов органов внутренних дел, регулирующих как внутренние, так и внешние общественные отношения1.

Нормотворческая деятельность зачастую отождествляется с деятельностью по подготовке (разработке) нормативных правовых актов, их принятию. Такой подход справедлив, если нормативный правовой акт выступает как источник, содержащий исключительно нормы права. Но это не всегда так. В нормативных правовых актах могут содержаться предписания, хотя и носящие правовой характер, но не являющиеся нормами права. Названное выше обстоятельство дает основание говорить о нормотворческой деятельности в собственном понимании и в широком смысле слова.

В собственном смысле - это деятельность по производству (формированию) норм права, в широком понимании - это деятельность, связанная с подготовкой и принятием нормативных правовых актов.

Для уяснения рассматриваемого понятия не менее важна и этимология термина "нормотворчество", который включает в себя два ключевых слова: норма и творчество. Первое по существу определяет направленность (цель) нормотворчества органов внутренних дел. Эта деятельность, в отличие от других видов деятельности органов внутренних дел (издания актов применения права, акты-действия, организационные мероприятия и т.д.) имеет своей целью создание правовых норм, то есть формально определенных правил поведения общего характера, если эти правила распространяются на всех граждан, или правил узковедомственной направленности, если нормативные предписания рассчитаны только на сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск. Данная цель и определяет содержание нормотворчества. Второе слово - творчество. В словаре русского языка о творчестве говорится как о деятельности человека, направленной на создание культурных и материальных ценностей.

Конечно, творчески созданным нормативный акт можно назвать только тогда, когда нормы его действуют, эффективно регулируют прочно сложившиеся и появившиеся недавно общественные отношения, направленные, в первую очередь, на реализацию прав и свобод человека и гражданина.

1Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество: Учебное пособие.- Барнаул: Барнаульский юридический институт МВД России, 2004.С.42.

67

Раскрывая содержание нормотворческой деятельности, следует сделать два замечания. Первое сводится к тому, что МВД России входит в подсистему отраслевых органов исполнительной власти и, следовательно, общие признаки ведомственного регулирования характерны и для нормотворческой деятельности органов внутренних дел (подзаконность этой деятельности, связь с компетенцией ведомства, ограниченность сферы применения издаваемых актов и т.д.). Второе замечание относится к самой специфике нормотворческой деятельности органов внутренних дел. Принимаемые Министерством нормативные акты являются формой выражения их компетенции, а последняя всегда индивидуальна для каждого министерства и ведомства. И эта специфика обусловлена не только предметной компетенцией каждого из них, но и кругом будущих адресатов принимаемых актов.

Включение отдельными авторами в рассматриваемое понятие подготовки Министерством проектов нормативных актов высших органов государственной власти следует признать не вполне обоснованным. Здесь речь идет либо об участии МВД России в подготовке соответствующих законопроектов (по планам подготовки проектов законодательных актов), либо об участии министерства в разработке президентских и правительственных нормативных актов по отдельным поручениям органов государственной власти. А так как в данном виде деятельности принимают участие различные органы власти, то ее нельзя назвать чисто нормотворческой деятельностью органов внутренних дел, здесь речь можно вести лишь о выполнении МВД России некоторых нормотворческих функций. Поэтому в рассматриваемую деятельность необходимо включать, в первую очередь процесс разработки и принятия ведомственных нормативных актов, во вторую - процесс отмены и изменения указанных актов.

Из этого следует вывод: нормотворчество органов внутренних дел - это деятельность компетентных лиц в системе МВД России, представляющая собой исходный компонент механизма ведомственного правового регулирования, осуществляемая на делегированной и компетенционной основе, состоящая в установлении, изменении или отмене нормативных актов органов внутренних дел, регулирующих как внутренние, так и внешние общественные отношения.

При рассмотрении особенностей нормотворческой деятельности МВД России поднимается вопрос: с чего начинается нормотворческий процесс в органах внутренних дел? Анализ исследуемой деятельности показал, что существуют три основные точки зрения на данную проблему, но не все они являются верными.

Так, например, сторонники первой позиции нормотворческий процесс понимают широко и включают в него неконтролируемый этап становления правовых взглядов и осознание необходимости в урегулировании определенных общественных отношений.

При таком понимании нормотворческого процесса происходит совмещение понятий, так как организационно-оформленная юридическая деятельность компетентных лиц в системе МВД России смешивается с

68

организационно-неоформленным процессом формирования правовых взглядов.

Вторая позиция заключается в том, что нормотворческий процесс в системе МВД начинается чаще всего с принятия решения о необходимости разработки ведомственного нормативного акта. Такое решение может быть принято высшими органами государственной власти. Министром, его заместителем и т. д.

Третья точка зрения заключается в том, что началом нормотворческого процесса в органах внутренних дел является нормотворческая инициатива, которая может быть выражена в следующих формах: выдвижение инициативных проектов нормативных актов, представление разработанной концепции акта, предложения о разработке и принятии нормативного документа, предложения об изменениях, дополнениях, либо об отмене ведомственных нормативных актов.

В некоторых специальных изданиях отмечается, что нормотворческая деятельность органов внутренних дел включает в себя следующие основные направления: а) издание в пределах предоставленных полномочий нормативных правовых актов; б) участие в подготовке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц. При этом элементами нормотворческой компетенции органов внутренних дел выступают: а) установление норм права; б) изменение норм права; в) отмена норм права; г) разработка (участие в разработке) проектов правовых норм; д) подготовка отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов.

Однако, как справедливо отмечает Ю.Г. Арзамасов, включение в нормотворческую деятельность органов внутренних дел подготовку министерством проектов законодательных и правительственных актов следует признать не вполне обоснованным1. Здесь речь идет либо об участии МВД России в подготовке соответствующих законопроектов (по планам подготовки проектов законодательных актов), либо об участии министерства

вразработке президентских и правительственных нормативных актов по отдельным поручениям органов государственной власти. В данной деятельности принимают участие различные органы власти, значит, ее нельзя назвать чисто нормотворческой деятельностью органов внутренних дел.

Поскольку в понятие нормотворческой деятельности необходимо вкладывать процесс не только по разработке, но и по принятию, отмене и изменению норм права, выраженных в той или иной форме, то участие ОВД

вразработке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц, - это не нормотворчество в чистом виде, а выполнение ОВД отдельных правотворческих функций. То же самое относится и к деятельности по подготовке отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов, поступающих от других субъектов правотворческой инициативы.

1 Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество: Учебное пособие.- Барнаул: Барнаульский юридический институт МВД России, 2004.С.53.

69

В связи с этим под нормотворчеством органов внутренних дел мы понимаем деятельность уполномоченных субъектов в системе Министерства внутренних дел России, осуществляемая на делегированной или компетенционной основе, направленная на создание, изменение или отмену ведомственных нормативно-правовых актов как внутреннего, так и внешнего действия.

Категория же «правотворческая деятельность органов внутренних дел» должна включать в себя не только нормотворчество в собственном смысле, но и весь спектр правотворческих функции органов внутренних дел, осуществляемых в различных формах. Это и разработка (участие в разработке) проектов нормативных актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц; заключение международных договоров (межведомственных соглашений); подготовка отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов; толкование и систематизация нормативных правовых актов.

Отсюда правотворчество органов внутренних дел - это деятельность по созданию (проектированию), изменению, отмене, толкованию и систематизации нормативных правовых актов уполномоченными субъектами органов внутренних дел, а также заключение ими нормативных соглашений (договоров) на делегированной и компетенционной основе.

Подводя итог вопросу, делаем вывод о том, что нормотворчество органов внутренних дел - это деятельность компетентных лиц в системе МВД России, осуществляемая на делегированной основе, состоящая в установлении, изменении или отмене нормативных актов органов внутренних дел, регулирующих как внутренние, так и внешние общественные отношения. Нормотворчество является одним из эффективных средств реализации органами внутренних дел своей основной социальной функции - обеспечение прав и свобод граждан.

9. 2 Особенности нормотворческой деятельности органов внутренних дел

Особенности правотворческой деятельности органов внутренних дел России проявляются в специфике их статуса, субъекта, характера нормотворческих полномочий и юридической природе принимаемых актов.

Правовой статус органов внутренних дел непосредственно связан с правовым статусом МВД России, ибо они входят в систему МВД РФ.

Особенность правового статуса органов внутренних дел определяется нахождением их в двойном подчинении Президенту РФ и Правительству РФ.

Учитывая это обстоятельство, органы внутренних дел участвуют в разработке правовых норм, которые содержатся не только нормативных правовых актах Правительства РФ, но и нормативных актах Президента РФ.

Статус органов внутренних дел России существенно влияет на особенности их правотворческой деятельности: это порядок принятия

70