Материал: 4986
66
ром края, в обязательном порядке включаются в повестку дня очередного заседания думы. Однако срок может быть сокращён в случае проведения внеочередных заседаний краевой думы. В случае принятия решения о проведении такого заседания, председатель думы в обязательном порядке в течение семи дней со дня принятия решения созывает заседание думы. При этом он не может исключить из проекта повестки дня вопросы, предложенные губернатором края (ст. 24)). Рассмотрим практику осуществления права законодательной инициативы высшим должностным лицом на примере Хабаровского края. Согласно информации о деятельности Законодательной думы Хабаровского края, за период с 2002 г. по 2008 г. губернатор Хабаровского края был и остаётся основным субъектом законодательной инициативы 125. По числу внесённых инициатив более 50 % принадлежат именно высшему должностному лицу Хабаровского края, остальные – иным субъектам, среди которых значатся депутаты Законодательной думы, комитеты Законодательной думы Хабаровского края, представительные органы местного самоуправления, прокурор края и краевой суд.
Проведённый анализ внесённых в Законодательную думу законопроектов позволяет отметить, что на практике главной формой реализации права законодательной инициативы остаётся внесение проектов краевых законов о внесении изменений в действующие краевые законы. Второе место занимают проекты базовых законов, а третье – проекты законов о признании утратившими силу законов Хабаровского края 126.
Таблица 1 – Анализ внесённых в Законодательную думу Хабаровского края законопроектов
Год принятия |
Базовые |
О внесении |
О признании |
|
|
изменений |
утратившими |
125Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2002 году. Хабаровск, 2003; Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2003 году. Хабаровск, 2004; Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2004 году. Хабаровск, 2005; Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2005 году. Хабаровск, 2006; Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2006 году. Хабаровск, 2007; Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2007 году. Хабаровск, 2008; Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2008 году. Хабаровск, 2009.
126Там же.
67
|
|
|
силу |
2002 |
24 |
56 |
8 |
2003 |
30 |
39 |
8 |
2004 |
47 |
31 |
3 |
2005 |
43 |
35 |
5 |
2006 |
38 |
65 |
5 |
2007 |
39 |
47 |
4 |
2008 |
21 |
43 |
1 |
В Республике Саха (Якутия), в отличие от иных субъектов Федерации, основным поставщиком законопроектов является не Президент РФ, а республиканское правительство, возглавляемое председателем правительства. Аналогичная ситуация просматривается, например, и в Свердловской области, где за период с 1999 – 2008 гг. областным правительством было внесено 53,83 % законопроектов, а губернатором – 7,89 % 127.
Таблица – Распределение законов Республики Саха (Якутия) по субъектам права законодательной инициативы (по состоянию на 1 июля 2010 г.) 128
Субъект |
Президент |
Народные |
Прави- |
Представи- |
Констиуционный |
Регио- |
Феде- |
права |
Республики |
депутаты |
тельство |
тельные |
суд |
нальные |
рация |
законода- |
|
|
республики |
органы |
Республики |
отделения |
проф- |
тельной |
|
|
|
местного |
|
полит. |
союзов |
инициативы |
|
|
|
самоуправления |
|
партий |
|
2008 год |
10 |
28 |
52 |
0 |
0 |
0 |
1 |
2009 год |
16 |
63 |
60 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
|
(1 вето) |
|
|
|
|
|
2010 год |
7 |
26 |
32 |
0 |
0 |
0 |
0 |
Итого |
33 |
117 |
144 |
0 |
0 |
0 |
2 |
Таким образом, удельный вес законопроектов, внесённых высшим должностным лицом субъекта РФ – Президентом Республики Саха (Якутия), составил всего 7, 5 %. В 2009 г. его законодательные инициативы касались изменения республиканской Конституции.
Законодательство всех без исключения субъектов РФ устанавливает ряд необходимых условий для внесения законопроекта субъектом права законодательной инициативы (в том числе высшим должностным лицом) в законодательный (представительный) орган государственной власти. В Ха-
127Доклад о состоянии законодательства Свердловской области за 1994 – 2008 годы. Екатеринбург, 2009. С. 143.
128http://il-tumen.sakha.ru/a_totals.php?id=14577
68
баровском крае необходимым условием внесения законопроекта в Законодательную думу края в порядке реализации права законодательной инициативы губернатором края является представление документов, порядок разработки которых был проанализирован в предыдущем параграфе. Процедура внесения законопроекта в порядке реализации права законодательной инициативы губернатором Хабаровского края достаточно сложна.
Текст законопроекта направляется в Управление по законотворчеству и взаимодействию с Законодательной думой Хабаровского края и Федеральным Собранием Российской Федерации. Управление передаёт полномочному представителю губернатора края текст проекта краевого закона вместе с прилагаемыми к нему документами и проектом письма губернатора края на имя председателя Законодательной думы края о внесении проекта краевого закона на рассмотрение Законодательной думы в порядке реализации права законодательной инициативы. При согласовании с руководителями соответствующих краевых министерств или иных органов исполнительной власти края в проекте письма указывается должностное лицо, которому поручается представлять на заседании Законодательной думы Хабаровского края проект краевого закона, внесённый в порядке реализации права законодательной инициативы губернатором края.
Полномочный представитель губернатора края представляет текст проекта письма губернатора на имя председателя Законодательной думы о внесении проекта краевого закона на рассмотрение Законодательной думы края в порядке реализации права законодательной инициативы губернатору для подписания вместе с текстом проекта краевого закона и прилагаемыми к нему документами.
Подписанное губернатором Хабаровского края письмо на имя председателя Законодательной думы края о внесении проекта краевого закона на рассмотрение Законодательной думы в порядке реализации права законодательной инициативы вместе с текстом краевого закона и необходимыми документами направляется в Законодательную думу края Управлением по законотворчеству. Направленные в Законодательную думу края законопроекты регистрируются в секторе документационного обеспечения службы по документационному и хозяйственному обеспечению аппарата думы,
69
где им присваивается порядковый номер. После регистрации законопроекты направляются председателю Законодательной думы края. В случае обнаружения им отсутствия вышеперечисленных документов, он возвращает законопроект губернатору края. После приведения законопроекта в соответствие он может быть внесён в Законодательную думу края повторно.
В иных субъектах РФ в случае несоответствия законопроекта требованиям также требуется его доработка. Происходит возвращение законопроекта субъекту законодательной инициативы, иногда руководитель законодательного (представительного) органа вправе указать инициатору внесения сроки доработки проекта (Амурская область) 129. В законодательстве Хабаровского края такие сроки не установлены.
Иная ситуация возникает, если законопроект внёс другой субъект законодательной инициативы (помимо губернатора Хабаровского края). В этом случае законопроект, разработанный Законодательной думой или иным субъектом законодательной инициативы, передаётся губернатору для дачи заключения и без этого документа не может быть принят к рассмотрению. Существует определённый перечень законопроектов, которые вносятся в Законодательную думу Хабаровского края по представлению губернатора либо при наличии его заключения. К ним относятся такие законопроекты: о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств края, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счёт краевого бюджета. Данное заключение представляется в думу в течение одного месяца со дня поступления законопроекта губернатору края.
Порядок подготовки заключений губернатора следующий. Проекты краевых законов, предусматривающие расходы, покрываемые за счёт средств краевого бюджета, направленные председателем думы губернатору края для заключения, после получения соответствующего поручения губернатора края направляются Управлением по организации работы с документами Главного управления делами губернатора и правительства края
129 См., напр. : О Регламенте Законодательного собрания Амурской области : постановление Законодательного собрания Амурской области от 18.04.2008 г. № 2/136 (в ред. от 28.04.2011 г.) // Вестник губернатора Амурской области и правительства Амурской области. 2008. 18 ноября.
70
полномочному представителю губернатора края, который передаёт их в Управление по законотворчеству.
Управление по законотворчеству направляет копии проекта краевого закона в министерство финансов края, Главное государственно-правовое управление, иные заинтересованные краевые органы исполнительной власти, а при необходимости – в территориальные органы федеральных органов исполнительной власти для подготовки замечаний и предложений в срок, установленный полномочным представителем губернатора края. Указанные органы подготавливают свои замечания и предложения к проекту краевого закона и направляют их в Управление по законотворчеству. Поступившие замечания и предложения обобщаются, систематизируются и оформляются Управлением по законотворчеству в виде проекта заключения губернатора края. В заключении может содержаться указание на необходимость разработки и принятия нормативных правовых актов губернатора края, правительства края, направленных на реализацию краевого закона. Кроме этих оговорок, законодательство Хабаровского края не предъявляет никаких требований к содержанию заключения, также не регулируется содержание заключения, упоминаются только замечания и предложения. По мнению автора, в этой ситуации необходимо применить по аналогии положения Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти 130, которые устанавливают основные требования к подготовке заключения. Заключение должно содержать следующие положения: 1) об оценке положений законопроекта с учётом финансово-экономического обоснования, представленного субъектом права законодательной инициативы; 2) возможности финансирования предполагаемых расходов, связанных с предполагаемой реализацией законопроекта; 3) позиции высшего должностного лица в отношении принятия, отклонения, частичного принятия основных положений, отсрочки принятия, даты вступления в силу законопроекта.
130 Приказ Минюста РФ № 51 от 10.01.2001 г. Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти // Бюллетень Минюста РФ. 2001. № 2.