Материал: 4986

6

Глава 1 Конституционно-правовые основы участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

врегиональном законодательном процессе

1.1Региональный законодательный процесс: понятие и содержание

Проблемы законодательного процесса постоянно привлекают внимание конституционалистов 1. Учёных интересуют различные аспекты как федерального, так и регионального (субъектов Российской Федерации) законодательного процесса, в том числе участие в нём главы государства и других субъектов правоотношений 2. Законодательный процесс в юридической литературе рассматривается как вид правотворческого процесса 3.

1 См., напр. : Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999; Бобракова Е. Е. Согласительные процедуры в конституционном праве : общие основы и особенности применения в федеральном законодательном процессе : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Булаков О. Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Горобец В. Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранкин И. В. Парламент России. М., 2001; Гузнов А. Н., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Современный законодательный процесс : основные понятия и институты. Смоленск, 1995; Законодательный процесс в России : граждане и власть. Практические советы. М., 1996; Ковачев Д. А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1996; Краснов Ю. К. Законодательный процесс в Государственной Думе : пути совершенствования. М., 2004; Крашенинников П. В. Федеральный законотворческий процесс. – 2-е изд., испр. и доп. М., 2009; Лихачев С. А. Участие депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе : дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Надеев Р. К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе. М., 2002; Новицкая Т. И. Федеральный законодательный процесс в России в условиях разделения властей : дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Парламентское право России : учеб. пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2003; Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996; Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М., 2001; Сырых В. М. Законотворчество как вид социального проектирования // Проблемы юридической техники : собр. статей. Н. Новгород, 2000; Шаклеин Н. И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 9.

2См., напр. : Гранкин И. В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998; Гюлумян В. Г. Вето главы государства как форма его участия в законодательной деятельности : зарубежный опыт и Конституция Российской Федерации // Вестник уставного суда Санкт-Петербурга. 2003. № 2; Колесников Е. В., Пажетных Д. В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11; Котенков А. А. Конституционно-правовые основы, практика проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческой сфере : дис. … канд. юрид. наук. М., 1998; Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации : Конституция и политическая практика. М., 1996; Окуньков Л. А., Рощин В. А. Вето Президента : науч.-практич. пособие. М., 1999; Скуратов Д. Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе. М., 2007; Старцева Л. И. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в областях – субъектах Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.

3Теория государства и права : учебник для вузов / отв. ред. В. Д. Перевалов. – З-е изд., перераб. и доп. М., Норма. 2004. С. 182, 183; Иванников И. А. Теория государства и права : учеб. пособие. Ростов н/Д. : Изд-во Рост. ун-та. 2001. С. 176, 217; С. 54; С. 45 – 53.

7

Для обозначения процесса создания закона наряду с термином «законодательный процесс» часто используют термин «законотворческий процесс». Однако данные термины несут в себе разные смысловые акценты. Как считает А.Н. Кокотов, «если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит технология (процедура) производства законов, то в термине «законотворческий процесс» проявляется познавательное начало анализируемой деятельности. Процесс законотворчества не сводится к регламентам и процедурным правилам, это скорее всего познавательный процесс со всеми трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. В процессе принятия законов важны и процессуальная форма, и интеллектуальное содержание. Но поскольку предметом правового регулирования создания законов являются безличные формы этой деятельности, то в правовых актах предпочтительнее использование терминов «законодательная деятельность», «законодательный процесс» 4. Действительно, термины «законодательный процесс» и «законотворческий процесс» не совпадают не только по содержанию, но и по объёму. Законотворческий процесс – понятие более широкое, чем законодательный процесс, поскольку в него включаются законоподготовительные работы (то есть действия и отношения, предваряющие законодательный процесс), не относящиеся к стадиям законодательного процесса. Б.А. Страшун определяет их как «стадии и действия организационно-правотворческого характера вне законодательного органа». Кроме того, в законотворческий процесс он включает «оценку эффективности принятого акта и его возможные последующие изменения» 5. Схожую точку зрения высказывает и С.А. Авакьян 6. Во второй главе настоящей работы этому вопросу уделяется особое внимание, так как в законоподготовительной работе проявляется значительная роль высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Под законодательным процессом понимается в широком смысле слова порядок деятельности представительного органа по созданию законов, а в узком смысле – конституционно установленный ряд последовательно сме-

4Кокотов А. Н. Федеральный законодательный процесс : понятие и структура. С. 53 – 54.

5См. : Конституционное (государственное) право зарубежных стран : общая часть / отв. ред. Б. А.

Страшун. М., 2005. С. 609.

6См. : Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999. С. 276 – 277.

8

няющих друг друга этапов 7. Второе определение не вызывает возражений. Что же касается первого, то оно исключает из законодательного процесса обязательного субъекта высшее должностное лицо, без которого сегодня невозможно принятие закона. Следует согласиться с мнением С.А. Авакьяна о том, что при таком подходе «возвышается роль самого парламента. Одновременно от законодательного процесса «отсекаются» действия тех, кто подготовил и внёс законопроект в парламент, а затем подписал и обнародовал закон. Для того чтобы объединить все действия, предлагается понятие «законотворческий процесс», охватывающее шаги с начала подготовки законопроекта и до опубликования закона в официальном бюллетене. Если считать законодательный процесс совокупностью взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, то категорию «законотворческий процесс» из-за слишком широкого толкования процесса рождения закона нельзя поддержать» 8. Действительно, иногда законопроекты создаются очень долго, иногда быстро, но пока их не внесли официально в парламент, законодательный процесс ещё не начался. Но и в слишком узком понимании законодательного процесса исключаются из законодательной процедуры те шаги (официальное внесение законопроекта в парламент, подписание и опубликование закона), без которых появление закона и вступление в действие невозможно. Поэтому оба термина должны существовать.

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин рассматривают законодательный процесс как совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность 9. А.П. Любимов понимает законодательный процесс как «определённый законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов» 10. Р.Ф. Васильев рассматривает законодательный процесс как процессуальную форму законотворчества (законотворческой деятельности) и главное формообразующее для законотворче-

7См. : Чехарина В. И. Законодательный процесс // В кн. : Парламентское право России : учеб. пособие / под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М. : Юрист, 1999. С. 96.

8Авакьян С. А.Указ. соч. С. 134.

9Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. М. : Юристъ, 2009. С. 478.

10Любимов А. П. Парламентское право России. – 3-е изд. М., 2002. С. 226.

9

ской деятельности начало 11. Эти определения представляются более точными, сконцентрированными на процедурном аспекте.

Под содержанием законодательного процесса понимается урегулированная правом деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, подписанию и опубликованию законов.

Законодательный процесс, как федеральный, так и региональный, включает ряд сменяющих друг друга в определённой последовательности стадий. Среди учёных отсутствует единое мнение относительно количества стадий законодательного процесса 12.

В работах советского периода, посвящённых данному вопросу, выделялись две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон 13. В других работах этого же периода различали три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (решающая стадия) и введение в

действие нормативного акта 14 или законодательная инициатива; рассмотрение и принятие проекта законодательного акта; вступление его в силу и опубликование 15. На современном этапе выделяют больше стадий законодательного процесса. Например, различают четыре основные стадии законодательного процесса. Это законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, обнародование закона 16. В.С. Нерсесянц называет пять основных стадий, включая, помимо указанных выше, стадию разработки и предварительного обсуждения законопроекта 17.

Ю.А. Тихомиров выделяет шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка

11Васильев Р. Ф. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : науч.-практич. пособие. М. : Юриспруденция, 2000. С. 53.

12См., напр. : Пучков О. В. Формы (источники) права. Правотворчество // Теория государства и права. М., 1998. С. 294; Комаров С. А. Общая теория государства и права. СПб., 2001. С. 207 – 210; Поленина С. В. Правотворчество. Проблемы теории / под ред. М. Н. Марченко. М., 2001. С. 581; Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М. : НОРМА, 2000. С. 423; Пиголкин А. С. Правотворчество. Проблемы общей теории права и государства. М., 2001. С. 314; Малько А. В. Теория государства и права. М., 2001. С. 147.

13Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск. 1973. Т. 2. С. 16.

14Горшенёв В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 156 – 157.

15Дубов И. А.Законодательная инициатива : проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10. С. 26.

16См., напр. : Гузнов А. Н., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Современный законодательный процесс : основные понятия институты. Смоленск, 1995. С. 54.

17Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М. : НОРМА, 2000. С. 423.

10

концепции и подготовка законопроекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу 18. Схожее мнение высказывает Е.А. Холодилова, включая в понятие «законодательный процесс» разработку законопроекта и вступление закона в силу 19. Г.П. Ивлиев и Г.А. Гаджимагомедов относят к стадиям законодательного процесса, помимо тех, которые никто из учёных не отрицает, разработку законопроекта и реализацию законов 20.

Думается, что предварительная разработка закона, то есть законоподготовительная работа охватывается понятием «законотворческий процесс» и в законодательный процесс не включается. Юридическим фактом, который официально «открывает» законодательный процесс, является законодательная инициатива, поскольку именно с ней Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации связывают возникновение правоотношений в области законодательного процесса.

Что же касается вступления закона в силу, то этот юридический факт, очевидно, можно отнести к стадии, завершающей законодательный процесс, а так называемая стадия реализации закона – это, конечно, не стадия законодательного процесса, а правоприменение закона, который, в свою очередь, может состоять из нескольких стадий.

Иногда можно встретить утверждение о делении законодательного процесса на десять стадий 21, что представляется чрезмерным и, по существу, конкретизирующим наполнение содержания указанных выше стадий.

Основными актами, регулирующими региональный законодательный процесс, являются конституция (устав) субъекта РФ и регламент законодательного органа – подзаконный акт. Однако в некоторых субъектах приняты специальные законы, развернуто, систематизированно и детально регулирующие законодательный процесс или его отдельные аспекты (например, законы Свердловской области «О правовых актах в Свердловской об-

18Теория закона. М., 1982. С. 182.

19Холодилова Е. А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (проблемы теории и практики) : дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2005. С. 85.

20Ивлиев Г. П., Гаджимагомедов Г. А. Участие правительства в законодательной деятельности. М. :

Норма, 2008. С. 20 – 21.

21Комаров С. А. Общая теория государства и права. М., 2001. С. 314.