Материал: 4986
11
ласти» от 10 марта 1999 г., Смоленской области от 30 мая 2007 г. «О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Смоленской области», Алтайского края от 9 ноября 2006 г. «О правотворческой деятельности», Приморского края от 22 декабря 2008 г. «О законодательной деятельности в Приморском крае», конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 г. «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)», Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 20 февраля 2009 года. Безусловно, следует согласиться с утверждением Н.А. Михалевой, что такая демократическая практика способствует реализации принципа народовластия 22.
Вопросы участия высшего должностного лица субъекта РФ в законотворческом процессе регулируются также подзаконными нормативными актами, принимаемыми данными лицами.
Законодательная деятельность характеризуется широким кругом лиц, имеющим к ней прямое либо опосредованное отношение. Это обусловлено, прежде всего, характером указанной деятельности, выражающим одно из важнейших свойств государственного суверенитета (верховенство государственной власти), а также преимущественно коллегиальной формой движения законопроекта к его завершающей стадии. Как справедливо замечает А.Н. Кокотов, «среди участников законодательной деятельности надо выделять её субъектов. К ним относятся те образования и лица, которые в создании законов принимают в той или иной форме юридически значимое участие» 23.
В региональном законодательном процессе участвуют строго те субъекты, которые определены конституциями (уставами) субъектов РФ. Рамки их участия в законодательном процессе установлены этими актами высшего уровня и конкретизированы законами и подзаконными актами, в частности регламентами. Их действия процессуально определены. Как пишет Р.Ф. Васильев, «все субъекты законодательного процесса … совершают в
22 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М. : ЮРКОМПАНИ, 2010. С. 282.
23 Кокотов А. Н. Законодательная деятельность и парламентский законодательный процесс в РФ // Российский юридический журнал. 2006. № 3 (51). С. 8.
12
его рамках действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом; действуют в рамках нормативно определённых процедур, которые вызывают (как правило) юридически значимые последствия; действуют с целью создания закона» 24.
Особое место среди участников законодательного процесса занимает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, чьи полномочия проявляются на каждой стадии процесса. Представляется, что можно выделить следующие стадии законодательного процесса в субъекте РФ на основе анализа законодательства субъектов РФ Дальневосточного региона:
1)осуществление права законодательной инициативы, включающее принятие решения о внесении законопроекта в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
2)предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах и комиссиях;
3)рассмотрение законопроекта на заседании законодательного (представительного) органа и принятие его в качестве закона;
4)подписание и обнародование закона высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ.
На первой стадии приводится в действие механизм законодательной деятельности регионального парламента и высшего должностного лица, который, как правило, даёт заключение на законопроект, а также сам осуществляет право законодательной инициативы. В ходе стадии законодательной инициативы подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, даётся реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать.
Стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения
онаправлении законопроекта на предварительное рассмотрение комитетами и комиссиями законодательного органа. Такое мнение разделяют многие учёные 25. Например, С.В. Бошно пишет в отношении федерального за-
24Васильев Р. Ф. Законодательный процесс. Понятия, институты, стадии : науч.-практич. пособие. М. : Юриспруденция, 2000. С. 134.
25См., напр. : Дубов И. А. Законодательная инициатива : проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10. С. 34.
13
конодательного процесса: «Окончанием первой стадии законодательного процесса является регистрация проекта закона уполномоченным органом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации – Управлением документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы» 26. Таким образом, данную стадию завершает предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа законопроектов, которые ещё не включены в повестку дня законодательного органа. А рассмотрение законопроектов по существу в комитетах и комиссиях, составляющее вторую стадию законодательного процесса, осуществляется после их включения в повестку дня. Как справедливо указывает А.И. Абрамова, сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта 27.
На второй стадии законодательного процесса осуществляется детальная проработка проекта закона, в которой, как правило, принимают участие представители высшего должностного лица или соответствующие чиновники из возглавляемого им высшего органа исполнительной власти, поскольку именно они являются специалистами, способными квалифицированно оценить законопроект и оказать содействие в его усовершенствовании. В ходе обсуждения законопроекта в комитетах он подвергается всестороннему исследованию, детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона.
После предварительного рассмотрения в комитетах и комиссиях согласованный вариант законопроекта рассматривается непосредственно на заседании законодательного органа и принимается в качестве закона. На практике субъекты РФ устанавливают «мягкое правило» об обязательности трёх чтений законопроекта. В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, его концепция, рассматривается вопрос об ак-
26См. : Бошно С. В. Законодательная инициатива : внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. № 2. С. 154.
27Абрамова А. И. Современный законодательный процесс Российской Федерации : стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 24.
14
туальности проекта, практической значимости, фактически решается его судьба: будет ли он в дальнейшем рассматриваться и приниматься или нет. Во втором чтении законопроект обсуждается постатейно вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Вместе с тем в исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на её заседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. В этом вопросе инициатива может исходить и от высшего должностного лица. В литературе отмечается возрастающее значение обсуждения законопроектов в комитетах и наметившаяся «тенденция значительного расширения их полномочий». Комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на пленарном заседании, освобождают палату от необходимости его детального изучения и тем самым ускоряют движение законопроекта в законодательном органе 28. Вместе с тем автор не выделяет как самостоятельную стадию предварительное обсуждение законопроектов комитетами, что, на наш взгляд, не «вписывается» в указанную тенденцию повышения роли этих органов.
Принятый законодательным органом закон направляется на подписание и обнародование высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ. На этой стадии ярко заметна роль главы субъекта Федерации. Следует отметить, что без этой стадии закон не может существовать, следовательно, он не является законом, подлежащим применению. Об этом прямо записано в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Поэтому мнение А.И. Абрамовой о том, что «законопроект получает одобре-
28 Абрамова А. И. Указ. соч. С. 25.
15
ние большинства депутатов парламента (палаты) и превращается в обязательный для исполнения законодательный акт» 29, неверно.
Подписывая региональный закон, высшее должностное лицо субъекта РФ удостоверяет, что закон принят и подлежит обнародованию. Вместе с тем высшее должностное лицо имеет право выразить несогласие с законом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернуть его в законодательный орган. В этом случае предусмотрено повторное рассмотрение законодательным органом отклонённого высшим должностным лицом закона и либо снятие закона с дальнейшего рассмотрения законодательным органом, если он соглашается с решением высшего должностного лица о его отклонении, либо принятие закона в редакции с учётом предложений высшего должностного лица или в прежней редакции. Существуют различные мнения об отнесении опубликования к стадии законодательного процесса. Так, некоторые учёные полностью исключают опубликование из сферы законотворчества, считая его началом реализации принятого законодательного акта. Они полагают, что опубликование – это, прежде всего, одно из условий доведения текста принятого акта до сведения его непосредственных исполнителей 30. Схожую точку зрения высказывает А.И. Абрамова, называя опубликование «самостоятельным этапом юридической деятельности, отличным по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения» 31. Это утверждение аргументируется тем, что опубликование имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, то есть тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Это действительно так. Однако мы не мо-
29Абрамова А. И. Указ. соч. С. 25.
30См. : Антонова Л. И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1. С. 10; Цит. по : Абрамова А. И. Указ. соч. С. 27.
31Там же.